Настроены0 параметров

Настроить фильтр

Регион
Раздел
Подраздел
Все новости
+

Шаг вперед и два назад: затянувшаяся история борьбы с организациями, которые торгуют положительными заключениями экспертизы проектной документации

Нюансы обжалования заключений органами ГСН и процедуры корректировки проекта в ходе строительства для портала ЕРЗ.РФ прокомментировал генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай МАЛЫШЕВ.

      

Фото: www.sam-otdelochnik.ru

     

«В начале марта 2020 года, — напоминает эксперт, — в СМИ появилась информация о том, что Минстрой России подготовил и вынес на обсуждение поправки в Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ), которые наделяют органы государственного строительного надзора правом обжаловать положительные заключения экспертизы проектной документации в отношении поднадзорных объектов.

  

  

 

Первая мысль – вода камень точит! Наконец-то удалось достучаться1 — государство спустя почти 8 лет всерьез займется решением проблемы торговли положительными заключениями экспертизы проектной документации.

Однако после ознакомления с текстом законопроекта, который был подготовлен в недрах Минстроя России, энтузиазм немного угас, поскольку вместо системного подхода к вопросу обеспечения безопасности строительства в проекте удалось обнаружить лишь имитацию деятельности в этом направлении.

Даже в таком простом вопросе, как обжалование положительных заключений экспертизы, которые были выданы с нарушениями, Минстрой предлагает использовать более затратный способ судебного разбирательства вместо предусмотренного ч. 12 ст. 49 ГрК РФ механизма разрешения споров в досудебном порядке в экспертной комиссии Минстроя России. Но многим специалистам еще в 2012 году было понятно, что досудебный порядок обжалования экспертных заключений не будет работать.

Федеральным законом от 28.11.2011 337-ФЗ не был предусмотрен субъект, который наделен правом и заинтересован в целях обеспечения безопасности возводимых объектов обжаловать положительное заключение экспертизы, выданное с нарушениями. Застройщик, которого наделили таким правом, явно не станет обжаловать положительное заключение экспертизы себе во вред. К тому же у него всегда имеется возможность не утверждать проектную документацию, получив хоть десяток положительных заключений экспертизы.

Обжаловать отрицательное заключение экспертизы застройщику в большинстве случаев также не имеет смысла. В условиях конкуренции сотен коммерческих экспертных организаций за контракты на проведение экспертизы (в отношении объектов капитального строительства регионального уровня) намного проще сменить экспертную организацию, по какому-то недоразумению выдавшую отрицательное заключение.

По данным Единого государственного реестра заключений (ЕГРЗ) за 2019 год частные организации негосударственной экспертизы подготовили 14 372 экспертных заключений, в которых насчитывается целых 0,4% отрицательных заключений).

   

Фото: www.gge.ru

  

Очевидно, что из государственных структур именно органы Госстройнадзора обладают наибольшей компетенцией и возможностями для обжалования положительных экспертных заключений в целях пресечения реализации ошибочных проектных решений на начальной стадии строительства. Согласно ч. 5 ст. 52 ГрК РФ указанные органы не позднее чем за 7 рабочих дней до начала строительства должны получать от застройщика извещение с приложением проектной документации и положительного заключения экспертизы.

В 1990-е годы органы Госархстройнадзора при выявлении ошибочных проектных решений в ходе строительства могли пресекать реализацию таких решений (даже при наличии положительных заключений экспертизы) и самостоятельно привлекать к административной ответственности проектные организации.

По данным Главной инспекции Госархстройнадзора Госстроя России, порядка 5% от суммы всех административных штрафов за правонарушения в области строительства были наложены на проектные организации, допустившие ошибки в проектах. В судебной практике не было обнаружено случаев отмены решений по административным делам в отношении проектных организаций, подтвержденных Главной инспекцией.

Так что же мешает просто дополнить ч. 12 ст. 49 ГрК РФ фразой «а также орган государственного строительного надзора» и с задержкой в 8 лет попытаться запустить механизм контроля результатов деятельности организаций негосударственной экспертизы?

   

Фото: www.inkotelniki.ru

   

Такое впечатление, что кого-то в Минстрое вполне устраивает ситуация, при которой с 2012 года экспертная комиссия, обладающая правом отменить любое заключение экспертизы проектной документации, существует лишь на бумаге.  Пресечением случаев реализации ошибочных проектных решений и отменой незаконно выданных положительных заключений экспертизы, видимо, должен занимается кто-то другой. А органы Госстройнадзора, мол, пусть обращаются в суды и там доказывают «несоответствие по содержанию установленным требованиям заключения экспертизы проектной документации».

На этот случай уже есть заготовки в судебной практике:

«Согласно пункту 2 Порядка для рассмотрения споров … создается экспертная комиссия.

Согласно пункту 3 Порядка заключение экспертизы может быть обжаловано в соответствии с настоящим Порядком застройщиком, техническим заказчиком или их представителем в течение трех лет со дня утверждения такого заключения.

Порядок обжалования заключений экспертизы проектной документации законодательством определен.

У суда первой инстанции не имелось оснований рассматривать предъявленный иск» (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2015 №13АП-4840/15);

«Правом обжаловать заключение негосударственной экспертизы проектной документации обладает закрытый перечень лиц — застройщик, технический заказчик или уполномоченные ими лица. Компетентным органом, уполномоченным рассматривать жалобу указанных лиц, к числу которых административные истцы не относятся, является специально созданная экспертная комиссия, чье решение, оформленное протоколом, может быть обжаловано в судебном порядке.

   

Фото: www.moepravo.pro

  

Доводы апелляционных жалоб, в которых оспариваются выводы экспертизы, не могут быть приняты во внимание, так как не основаны на специальных познаниях и досудебном решении экспертной комиссии, созданной в установленном законом порядке» (Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 26.03.2018 по делу №33а-2107/2018).

Хочу также напомнить, что с лета 2018 года органы Госстройнадзора освободили от ответственности за соответствие возведенного объекта требованиям безопасности (технических регламентов). Выдавать ЗОС они должны исключительно на основании соответствия объекта капитального строительства проектной документации (независимо от качества такой документации и наличия в ней ошибочных решений). В связи с этим слабо верится, что длительная процедура обжалования положительных заключений в судебном порядке (без права обращения в экспертную комиссии Минстроя России) будет в массовом порядке востребована органами Госстройнадзора.

После ограничения предмета государственного строительного надзора существует большой соблазн закрыть глаза на ошибки в проекте и выдать по такой проектной документации ЗОС, переложив всю ответственность за безопасность возведенного объекта на проектировщика и экспертизу. Тем более что в настоящее время у органов Госстройнадзора фактически отсутствует возможность противодействия реализации в ходе строительства ошибочных проектных решений.

Удивительно, почему на этот факт не обращают внимания. С лета 2018 года значение экспертизы проектной документации как механизма обеспечения механической, пожарной, экологической, санитарно-эпидемиологической безопасности объектов капитального строительства существенно возросло. В этих условиях требования к экспертным организациям должны быть высокими, контроль их деятельности — эффективным, а санкции за необоснованную выдачу положительного заключения — максимально жесткими.

На практике же до сих пор не решена проблема откровенной торговли положительными заключениями экспертизы проектной документации, которая особенно остро встала после 1 апреля 2012 года.

Еще в 2014 году в п. 3 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 03.06.2014 №ДК-П9-119пр зафиксировано поручение Минстрою России и Минэкономразвития России до 15.09.2014 разработать и представить в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, предусматривающих:

— повышение требований к экспертам и организациям, проводящим негосударственную экспертизу проектной документации;

— введение ответственности экспертов и экспертных организаций за выдачу положительного заключения в нарушение требований действующего законодательства.

      

Фото: www.c.pxhere.com

     

Тогда же с участием экспертов был подготовлен и рассмотрен на рабочей группе в Минстрое России план мероприятий по совершенствованию законодательства (размещен на сайте цкс.рф в разделе «Аналитика»), а также разработаны все проекты правовых актов, вносящим комплексные изменения в ГрК РФ, акты Правительства РФ и ведомственные приказы Росстроя (Минрегиона России).

С тех пор прошло больше 5 лет, но почти ничего из предложенных системных мер (а большинство из них и сегодня актуальны) не было реализовано. А поручение Заместителя Председателя Правительства РФ в этой части так и не было исполнено.

Хотя для борьбы с таким позорным для государства явлением, как торговля положительными заключениями экспертизы проектов, не нужно делать чего-то сверхъестественного, достаточно установить контроль результатов деятельности экспертных организаций и прописать серьезную ответственность за нарушения.

Выявить большую часть некачественных экспертных заключений можно без больших трудозатрат при помощи Единого государственного реестра заключений экспертизы. Достаточно предусмотреть обязательную проверку экспертных заключений на предмет их соответствия нормативным требованиям к составу, содержанию и порядку оформлению (приказ Минстроя России от 08.06.2018 №341/пр) на стадии раскрытия информации в ЕГРЗ.

Меня еще в 2014 году поразил случай, когда в качестве образца экспертного заключения на рабочей комиссии в Минстрое было представлено заключение государственной экспертизы проектной документации, которое по тексту не содержало никаких выводов о соответствии проектной документации результатам инженерных изысканий. Про заключения частных организаций, которые торгуют такими заключениями, говорить вообще не приходится.

Наличие такого фильтра на этапе раскрытия информации в ЕГРЗ позволит уменьшить число споров на стадии выдачи разрешений на строительство (логично, чтобы указанную проверку был вправе проводить один орган, а не тысяча муниципалитетов по всей стране). Уполномоченные органы при выдаче разрешений на строительство не должны проверять правильность оформления экспертного заключения или наличие полномочий у экспертной организации: им следует полагаться исключительно на данные ЕГРЗ.

    

Фото: www.tehproektstroy.ru

     

Такие данные должны подтверждать факт выдачи положительного заключения экспертизы уполномоченной организацией (аккредитация не приостановлена и не аннулирована) и оформление экспертного заключения согласно установленным требованиям к его составу, содержанию и порядку оформления (включая полноту содержащихся в нем выводов).

Пресекать реализацию ошибочных проектных решений и выявлять положительные экспертные заключения, которые оформлены надлежащим образом, но выданы необоснованно, целесообразно на начальной стадии строительства посредством быстрой и эффективной процедуры досудебного обжалования таких заключений органами Госстройнадзора. Причем правом на такое обжалование орган Госстройнадзора должен обладать до момента, пока он не выдал ЗОС на основании проектной документации, подтвержденной соответствующим заключением экспертизы.

В 2014 году обсуждался вопрос о возможности наделения правом на обращение с жалобой в экспертную комиссию Минстроя России органов, уполномоченных выдавать разрешения на строительство на основании поступивших к ним разделов проектной документации и положительного экспертного заключения. Тогда этот вопрос отложили, и большинство экспертов с этим согласилось.

По прошествии пяти лет с учетом данных по росту аварий зданий и сооружений представляется целесообразным предоставить указанным органам право подавать жалобы, поскольку для выявления ошибок проектирования и предупреждения потенциальных аварий нужно задействовать все возможные средства. Органы, выдающие разрешения, определенно относятся к числу заинтересованных лиц, поскольку на основании проектной документации, прошедшей экспертизу, они должны выдавать разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и нести за это ответственность.

    

Фото: www.fs.4geo.ru

      

При этом факт подачи жалобы на положительное заключение в экспертную комиссию Минстроя России не влечет никаких последствий для застройщика до момента, пока компетентный орган не примет решения по результатам рассмотрений такой жалобы. Решение экспертной комиссии об отмене положительного заключения экспертизы должно незамедлительно отражаться в ЕГРЗ и приводить к немедленной приостановке строительства (через механизм отзыва разрешения на строительство или приостановления его действия) до момента корректировки проекта (с последующей экспертизой) либо до вступления в силу судебного акта об отмене решения экспертной комиссии.

Факты отмены положительных экспертных заключений (в том числе заведомо ложных) должны неотвратимо приводить к приостановлению (при наличии негрубых нарушений) или аннулированию (при выявлении неоднократных или грубых нарушений) аккредитации организации на право проведения негосударственной экспертизы, а также аттестатов экспертов, которые подписали такие заключения (с возможным запретом заниматься указанной деятельностью в дальнейшем).

В КоАП с 2014 года предусмотрена дисквалификация на срок до двух лет экспертов за выдачу заведомо ложного заключения экспертизы промышленной безопасности, с 2015 года — дисквалификация на срок до трех лет кадастровых инженеров за внесение заведомо ложных сведений в документы кадастрового учета, с 2017 года — дисквалификация на срок до трех лет экспертов за подписание заведомо ложного заключения о независимой оценке пожарного риска.

В то же время эксперты, которые подписывают заведомо ложные заключения экспертизы проектной документации и тем самым без надлежащей проверки подтверждают соответствие проектных решений требованиям механической, пожарной, экологической, санитарно-эпидемиологической безопасности, никакой ответственности не несут (даже в форме аннулирования квалификационных аттестатов).

Руководители организаций негосударственной экспертизы (уполномоченные ими лица) не подлежат обязательной аттестации, хотя утверждают экспертные заключения. В судебной практике встречались случаи, когда уволившиеся из организаций негосударственной экспертизы работники требовали признать фальшивыми свои подписи на выданных экспертных заключениях. Очевидно, что такие подписи не могли появиться без ведома лица, которое утвердило экспертное заключение.

   

Фото: www.i.kvadrat.ru

    

Анализируя действующее законодательство и внесенные в него за последние годы изменения, поражаешься тому, насколько бессистемными являются меры по реформированию экспертизы проектной документации.

В 2007 году вроде бы логично отменили специализированные государственные экспертизы проектной документации (экологическую, пожарного надзора, санитарно-эпидемиологическую, историко-культурную экспертизу) и образовали органы единой (комплексной) государственной экспертизы в каждом субъекте РФ. Контроль деятельности таких организаций возложили на федеральный орган исполнительной власти (с правом проводить проверки и выдавать обязательные предписания об отмене экспертных заключений, согласовывать структуры органов экспертизы, устанавливать требования к ежеквартальной отчетности и т.п.).

В 2012 году полномочиями по проведению комплексной экспертизы в отношении большинства объектов регионального уровня (включая массовое жилищное строительство) наделили частные коммерческие структуры (цель их деятельности — извлечение прибыли), которым достаточно иметь в штате всего пять экспертов со стажем работы от 3 до 5 лет и сайт в сети «Интернет» (ч. 2 ст. 50 ГрК РФ). При этом не предусмотрели не только систему контроля результатов деятельности таких структур, но даже не распространили на них существующую систему отчетности органов государственной экспертизы.

В отличие от органов региональной государственной экспертизы, деятельность которых ограничена одним субъектом РФ, частное ООО с пятью экспертами в штате может выдавать заключения применительно к объектам капитального строительства на всей территории страны. Стоимость негосударственной экспертизы может устанавливаться произвольно и не быть привязанной к обязательной для органов государственной экспертизы методике расчета. В условиях конкуренции и отсутствия контроля это логично приводит к демпингу. Хотя понятно, что при низкой стоимости экспертизы комплексно рассмотреть проект с привлечением квалифицированных экспертов просто невозможно. 

С задержкой в несколько лет в июле 2018 года (первое поручение Заместителя Председателя Правительства РФ по этому вопросу датируется 2014 годом) все-таки начал функционировать Единый реестр заключений экспертизы проектной документации. Правда, его потенциал совершенно не используется для целей контроля результатов деятельности экспертных организаций.

Непонятно, почему приказом Минстроя России от 22.02.2018 №115/пр не предусмотрена элементарная проверка соблюдения требований к составу, содержанию и порядку оформления экспертного заключения, которое загружается в ЕГРЗ. Между тем по результатам такой проверки Минстрой мог бы через Росаккредитацию приостановить (аннулировать) не один десяток свидетельств об аккредитации в отношении организаций, которые не в состоянии даже оформить экспертное заключение надлежащим образом.

   

Николай Малышев

  

К сожалению, подготовленный Минстроем законопроект об обжаловании положительных заключений экспертизы в полной мере не отвечает ни на один из вызовов, стоящих перед государством в таком вопросе, как обеспечение качества и безопасности строящихся объектов (в том числе даже в таком аспекте, как пресечение ошибок и нарушений при подготовке проектной документации и ее экспертизе). Кроме того, предлагаемые меры явно запоздали и не учитывают последних изменений законодательства.

С 27 июня 2019 года значение экспертизы проектной документации резко снизилось. Далеко не факт, что объект капитального строительства будет вводиться в эксплуатацию на основании проектных решений, которые одобрила экспертиза.

Что мешает застройщику внести кардинальные изменения в проект (даже затронув отдельные элементы несущих конструкций) в ходе строительства, получив на коммерческой основе подтверждение внесенных изменений в любой из 40 тыс. проектных организаций по своему выбору (к автору проекта обращаться не обязательно)?

Установлен ли действующим законодательством механизм обжалования и оперативной отмены незаконно выданных проектными организациями подтверждений соответствия вносимых в проект изменений?

Предусмотрена ли персональная ответственность главного инженера проекта, утвердившего такое подтверждение соответствия в нарушение закона?

Простой учет выданных проектными организациями подтверждений соответствия государство планирует вести? В какой информационной системе систематизируются сведения о таких документах?

Невольно возникает ощущение, что бизнес по торговле положительными заключениями экспертизы решили искоренить посредством конкуренции экспертных организаций с проектными за право выдать по заказу застройщика документ, подтверждающий соответствие проектных решений требованиям безопасности.

В самом деле, зачем спорить или договариваться с экспертизой об одобрении проекта, если многие вещи можно переиграть в ходе строительства за умеренную плату и без особых рисков», — резюмирует генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай Малышев (на фото).

   

 

        


1Предложение по наделению органа Госстройнадзора правом обжаловать положительное заключение экспертизы в отношении поднадзорного объекта в экспертной комиссии Минстроя России было отражено в октябре 2013 года в резолюции межрегиональной конференции руководителей Госстройнадзора из 74 субъектов РФ. 

     

     

   

 

   

Другие публикации по теме:

Стройнадзору разрешат оспаривать заключение экспертизы проекта

По мнению ЦБ, низкое качество строительной экспертизы является проблемой при переходе на счета эскроу: комментарий специалиста

Минстрой изменил порядок осуществления экспертного сопровождения строительства: комментарий специалиста

Нюансы экспертного сопровождения проекта: комментарий специалиста

Внесение незначительных изменений в проект больше не требует проведения повторной экспертизы

Застройщик, не направивший измененную проектную документацию на экспертизу, заплатит штраф в размере до 3 млн руб.

Плюсы и узкие места реформы строительной экспертизы: комментарий специалиста

+

Неожиданный результат реформы СРО

Почему рекомендации чиновников приобретают силу закона и кардинально меняют требования к застройщикам и другим участникам строительства? Эту тему для портала ЕРЗ.РФ анализирует генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай МАЛЫШЕВ. 

       

Фото: www.edsro.center

     

Прошло больше трех лет с момента принятия печально известного Федерального закона от 03.06.2016 №372-ФЗ (далее — 372-ФЗ). Не хочется лишний раз перечислять все его недостатки. В то же время, один важный и в каком-то смысле побочный итог реформы СРО 2017 года, по мнению автора, недостаточно раскрыт до настоящего времени.

Даже беглый анализ судебной практики (см. постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 №08АП-2342/18, от 26.06.2018 №18АП-7900/18, от 28.08.2018 №08АП-8075/18, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2018 №03АП-5579/18, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2019 №07АП-9547/19) показывает, что правоприменение отдельных положений 372-ФЗ сложилось таким образом, что с 1 июля 2017 года специалистам строительного контроля как застройщика (заказчика), так и подрядчика для осуществления своих функций в большинстве случаев требуется членство в национальном реестре специалистов в области строительства (далее — НРС).

Этому немало поспособствовали многочисленные и зачастую противоречивые разъяснения чиновников, которые «не уполномочены давать разъяснения, но вместе с тем сообщают». В приведенных судебных актах можно встретить ссылки на официальные письма различных структур и даже цитаты из них, хотя содержащиеся в таких письмах разъяснения, вроде бы, не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера.

Анализ разъяснений представителей Минстроя (см. письма от 08.06.2017 №20243-ТБ/02, от 05.09.2017 №31723-ТБ/02, от 18.09.2017 №33473-ТБ/02, от 19.09.2017 №33529-ТБ/02, от 04.09.2018 №37059-ТБ/02) позволяет сделать следующий вывод. Требование о подписании документов в процессе осуществления строительного контроля главным инженером проекта, сведения о котором включены в НРС (далее — ГИП из НРС), распространяется на все организации (включая привлеченные по договору), обязанные вести такой контроль (кроме случаев, когда членство в СРО не требуется, например, при стоимости строительства в пределах 3 млн руб.).

   

Фото: www.vedtver.ru

     

В результате анализа разъяснений представителей Ростехнадзора (см. письма от 27.12.2017 №09-02-05/15110, от 04.07.2018 №09-00-06/5991, а также разъяснения на официальном сайте) можно прийти к другому выводу. От имени юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые привлекаются застройщиком (заказчиком) для осуществления строительного контроля, документы в процессе осуществления такого контроля могут подписываться любыми уполномоченными представителями (НРС не требуется). А от имени застройщика (заказчика), лица, осуществляющего строительство, которые самостоятельно осуществляют такой контроль, соответствующие документы должны подписывать ГИПы из НРС (в том числе в случаях, когда членство в СРО не требуется).

При этом приказом Ростехнадзора от 09.11.2017 №470 в качестве приложений к РД-11-02-2006 утверждены рекомендуемые формы актов, оформляемых в процессе осуществления строительного контроля. В примечаниях к соответствующим формам актов (рекомендуемым образцам) отмечено, что их подписание представителем застройщика (заказчика) по вопросам строительного контроля, состоящим в НРС, не требуется в случае, если не предусмотрено обязательное членство в СРО соответствующей организации. В отношении аналогичного представителя лица, осуществляющего строительство (подрядчика), такое примечание почему-то отсутствует.

Логика таких разъяснений и рекомендаций не очень понятна. Почему со стороны застройщиков (заказчиков), которые в состоянии самостоятельно осуществлять строительный контроль, документы должны подписываться только ГИПами из НРС, а привлекаемые организации могут себе позволить подписывать акты «любыми уполномоченными представителями»?

Несмотря на противоречивые разъяснения со стороны представителей Минстроя и Ростехнадзора, государственные контролирующие структуры как федерального, так и регионального уровня с 1 июля 2017 года стали очень рьяно проверять наличие подписи ГИПа из НРС практически на всех документах, которые оформляются в процессе осуществления строительного контроля. Некоторые контролеры, судя по всему, решили, что качество строительно-монтажных работ им можно вообще не проверять, главное, чтобы на документах стояла подпись ГИПа. Доходит даже до выдачи предписаний, которые по форме запрещают проводить освидетельствование скрытых работ до регистрации специалистов строительного контроля в НРС, а по сути, запрещают продолжать строительство.

Применяемая на практике административная ответственность юридических лиц (как заказчиков, так и подрядчиков) за указанное нарушение (отсутствие подписи ГИПа на промежуточных актах по ходу осуществления строительного контроля) по ч. 1 ст. 9.4 КоАП (от 100 тыс. до 300 тыс. руб.) существенно превышает ответственность по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП (от 40 тыс. до 50 тыс. руб.) за отсутствие у организации членства в СРО при осуществлении строительства.

У многих специалистов по этому поводу уже давно возникают справедливые вопросы.

Насколько требование об обязательном членстве в НРС специалистов строительного контроля соответствует логике реформы СРО и положениям 372-ФЗ?

Как на практике обеспечить включение в НРС всех специалистов, которые осуществляют строительный контроль, в масштабах деятельности средней или крупной организации?

На указанные вопросы можно попытаться ответить по существу и с формальной (юридической) точки зрения. 

По существу, требование об обязательном подписании документов в ходе осуществления строительного контроля только специалистом из НРС выглядит абсурдным, если чуть-чуть внимательнее присмотреться к требованиям законодательства.

    

Фото: www.economic-definition.com

  

Согласно положениям ст. 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) в НРС включается информация о специалистах по организации строительства, работающих в должности главных инженеров проекта. К должностным обязанностям таких специалистов относится не только оперативное планирование, координация, организация и проведение строительного контроля с правом подписи соответствующих документов в ходе его осуществления, но подписание акта приемки объекта капитального строительства (других документов оформляемых на стадии ввода объекта в эксплуатацию).

Приказ Минстроя России от 06.04.2017 №688/пр, которым регламентируется порядок ведения НРС, в явном виде предусматривает, что должностные обязанности включаемого в НРС специалиста должны соответствовать требованиям ст. 55.5-1 ГрК РФ (зона ответственности национальных объединений). В дополнение ч. 2 ст. 55.6 ГрК РФ устанавливает обязательность предоставления в СРО (для рассмотрения вопроса о приеме в члены) не только документов, которые подтверждают наличие в организации по основному месту работы, необходимого количества специалистов, включенных в НРС, но и документов, подтверждающих наличие у таких специалистов должностных обязанностей, предусмотренных ст. 55.5-1 ГрК РФ.

         

Фото: www.lawr.ru

   

Несложно прийти к выводу, что требование об обязательном подписании документов в ходе осуществления строительного контроля только специалистом из НРС формально приведет к полному исчезновению рядовых специалистов строительного контроля, поскольку все они будут вынуждены стать ГИПами. Рядовой специалист строительного контроля, для включения в НРС (если соблюдать требования закона1) должен являться ГИПом с должностной обязанностью по подписанию акта приемки объекта капитального строительства. Так и хочется сказать: «Кто же ему позволит эту должностную обязанность реализовать на практике!».

Теоретически возможен другой вариант. Членом НРС будет являться не каждый специалист, осуществляющий строительный контроль «на земле», а только «подписант — работник юридического лица или индивидуального предпринимателя» (терминология из письма Минстроя от 18.09.2017 №33473-ТБ/02). То есть подписывать промежуточные акты по результатам приемки (освидетельствования) скрытых работ, ответственных конструкций, участков инженерных систем и сетей и нести ответственность должен не тот, кто осуществлял соответствующее контрольное мероприятие, а несколько «подписантов», которые включены от организации в НРС.

При таком варианте весьма проблематично просто обеспечить своевременное подписание такими ГИПами тысяч актов, которые оформляются в процессе осуществления строительного контроля на различных объектах (в том числе линейных, где работы одновременно ведутся на огромной территории). Также несложно догадаться, что в масштабе деятельности средних и крупных организаций, возводящих в качестве застройщика (заказчика) или подрядчика большое число объектов капитального строительства (в том числе в разных субъектах РФ) такой «подписант» из НРС может превратится в «зицпредседателя», который, согласно И. Ильфу и Е. Петрову, «берет 120 рублей в месяц на свободе и 240 рублей — в тюрьме».

Собственно, так во многих случаях и происходит. Специалисты, которые до 1 июля 2017 года работали на объектах в качестве представителей строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика, не всегда имеют десятилетний стаж работы и подходящий диплом. Чтобы выйти из положения, специалист на объекте часто вынужден подписывать документы по результатам строительного контроля за себя (в графе «иные лица») и «за того парня» (в графе, где нужен НРС).

Очевидно, что разом заменить десятки и сотни специалистов строительного контроля в штате не может позволить себе ни одна организация. Да и зачем организациям отказываться от опытных и уже проверенных сотрудников (специалистов строительного контроля)? Ни одна «корочка суперГИПа» в глазах разумного работодателя не заменит опыта, знаний, навыков специалиста, которые подтверждены предыдущей совместной работой.

   

Фото: www.driv-corp.ru

    

А проблема массового подписания актов промежуточной приемки (освидетельствования) по результатам строительного контроля за других лиц очень скоро может стать неприятным сюрпризом для чиновников, которые продвигают оторванные от действительности требования, основанные на очень избирательном толковании норм законодательства.

Так и хочется спросить подписантов соответствующих разъяснений про «иных работников, которые не правомочны выполнять должностные обязанности специалиста по организации строительства» насчет недействительности выданных эксплуатирующими организациями за последние три года документов, подтверждающих соответствие построенного, реконструированного объекта техническим условиям подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения.

Если никто, кроме ГИПа из НРС, не вправе подписывать документы по результатам строительного контроля, поскольку подписание таких документов относится должностным обязанностям, предусмотренным ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ, то и другие документы, предусмотренные ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ, также вправе подписывать только специалисты из НРС. Получается, что документы о соответствии возведенного объекта техническим условиям могут не признаваться для целей выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если они не подписаны ГИПом из НРС? Это вполне укладывается в логику вышеприведенных разъяснений, согласно которым требование о подписании документов ГИПом из НРС распространяется также на случаи, когда членство в СРО не требуется.

Меня давно занимает вопрос, по какому принципу сформированы должностные обязанности специалиста по организации строительства в ст. 55.5-1 ГрК РФ. Каким образом работник подрядной строительной организации или застройщика (заказчика) может пописывать документы о соответствии возведенного объекта техническим условиям, если выдача таких документов относится к компетенции организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения? А ведь уже почти три года ГИПы из НРС должны исполнять указанную должностную обязанность.

   

Фото: www.tehproektstroy.ru

    

Само собой напрашивается предположение о том, что должностные обязанности специалиста по организации строительства (ГИП из НРС) «взяты с потолка». Очевидно, что перечень документов, которые должен подписывать ГИП из НРС, в п. 4 ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ скопирован из ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (перечень документов, представляемых застройщиком вместе с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию). При этом (видимо, по ошибке) вместо п. 8 ч. 3 ст. 55 (схема, отображающая расположение объекта и инженерных сетей) скопировали п. 7 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (документы о соответствии объекта техническим условиям).

По факту в должностных обязанностях ГИПа из НРС мы имеем функционал специалистов строительного контроля (руководителя подразделения и рядовых специалистов), который дополнен полномочиями по подписанию двух актуальных2 на данный момент документов: акта приемки объекта и документа о соответствии возведенного объекта проектной документации. В чем тогда заключаются функции ГИПа из НРС именно в части организации строительства?

Выскажу еще одно предположение. Скорее всего, авторы соответствующей новеллы (имеется в виду национальный реестр специалистов в области строительства) никогда не работали в строительных организациях, слабо представляют их структуру и распределение должностных обязанностей между работниками. Поэтому на строителей механически перенесли конструкцию ГИПа и ГАПа, которая является привычной для проектных организаций, заменив ГАПа на второго ГИПа и произвольно сформулировав должностные обязанности такого ГИПа (даже без разделения функций заказчика и подрядчика).

Но и такой недостаток не был бы фатальным, если бы разъяснение (уяснение) положений 372-ФЗ компетентными органами осуществлялось на основании системного анализа его положений и общей логики реформы СРО (насколько это возможно).

Продвигаемое в соответствующих разъяснениях (рекомендациях) представителей Минстроя и Ростехнадзора положение об обязательном подписании документов в процессе осуществления строительного контроля специалистами из НРС кардинально меняет основные положения реформы СРО, которые в явном виде зафиксированы в законодательстве.

В ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ в качестве минимальных требований к членству в СРО предусмотрено наличие в организации по основному месту работы только двух специалистов по организации строительства (в должности главного инженера проекта), включенных в НРС. Правительством РФ в Постановлении от 11.05.2017 №559 в качестве минимальных требований к организациям, которые осуществляют строительство объектов повышенного уровня ответственности, предусмотрено наличие двух или трех руководителей, состоящих в НРС (наряду с другими квалифицированными работниками, в НРС не состоящими). Указанные нормы правовых актов объединяет то, что членство в НРС предусмотрено для руководящего состава организаций, а не для рядовых специалистов.

Разъяснение отдельных положений ст. 55.5-1 ГрК РФ со стороны представителей Минстроя и Ростехнадзора фактически означает, что членство в НРС требуется не нескольким руководителям, а десяткам или даже сотням рядовых специалистов, которые осуществляют в организации функции по строительному контролю и подписывают документы по его результатам (вариант «зицпредседателя» мы сейчас не рассматриваем). Таким образом, принцип два или три ГИПа из НРС в расчете на одну организацию в реальности отменяется. Нормы ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ, Постановления Правительства РФ от 11.05.2017 №559 в этом случае являются бесполезными, поскольку скрытый смысл положений ст. 55.5-1 ГрК РФ предусматривает требования, которые выше на порядок (в части наличия специалистов, включенных в НРС).

     

Фото: www.ucc-msk.ru

             

В судебной практике для обоснования довода об обязательности НРС для всех специалистов строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика можно обнаружить ссылку на ч. 2 ст. 52 ГрК РФ. Соответствующая норма устанавливает, что выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства по договорам строительного подряда обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов).

Сразу отмечу, эта норма при всем желании вряд ли применима к специалистам строительного контроля заказчика, поскольку по договору строительного подряда выполнение работ осуществляет подрядчик, но никак не заказчик, который принимает результат работ и уплачивает обусловленную цену.

Кроме того, фраза «обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов)» вряд ли предполагает, что указанные ГИПы должны выполнять работы по строительству или осуществлять строительный контроль исключительно собственными силами. В противном случае им пришлось бы взять в руки лопаты и другие средства малой механизации, поскольку строительный контроль подрядчика по своей сути является производственным контролем (включая в себя операционный контроль), который должен осуществляться исполнителями работ.

Если 372-ФЗ предусматривалась обязательность НРС для специалистов строительного контроля, то почему об этом прямо не указано в ст. 53 ГрК РФ, которая посвящена строительному контролю?

Любопытно, что судебные инстанции практически не обращали внимания на внутренние документы соответствующих СРО, хотя именно эти документы должны рассматриваться при разрешении споров о количестве специалистов организации, которые должны состоять в НРС.

Положения ч. 6 и 8 ст. 55.5 ГрК РФ предусматривают, что требования к членам СРО устанавливаются во внутренних документах СРО, но не могут быть ниже, чем установлены ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ или Правительством РФ.  Требования к минимальной численности специалистов из НРС могут быть увеличены саморегулируемой организацией в зависимости от технической сложности и потенциальной опасности объекта капитального строительства, от стоимости одного договора подряда (ч. 7 ст. 55.5). Такие требования являются обязательными для всех членов СРО, их специалистов и иных работников (ч. 10 ст. 55.5). При этом ч. 12 ст. 55.5 ГрК РФ и ч. 5 ст. 55.18 ГрК РФ предусмотрен механизм контроля со стороны государства за соответствием требований внутренних документов СРО положениям законодательства.

Следует особо обратить внимание на тот факт, что согласно ч. 5 ст. 55.18 ГрК РФ во внесении сведений о внутренних документах СРО в государственный реестр саморегулируемых организаций может быть отказано, если документы СРО (изменения в такие документы), которые поступили в орган надзора за саморегулируемыми организациями (Ростехнадзор), не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации.

Если скрытый смысл положений ст. 55.5-1 или ч. 2 ст. 52 ГрК РФ все-таки предполагает вступление в НРС всех специалистов строительного контроля соответствующих организаций, обязанных состоять в СРО, то почему Ростехнадзор внес в государственный реестр СРО сведения о внутренних документах большого числа СРО, которые устанавливают иные требования к членству? Вариант, когда в СРО можно вступить, имея одно количество ГИПов из НРС, а для осуществления строительства (ведения строительного контроля) их требуется на порядок больше, мы не рассматриваем. В этом случае пришлось бы признать, что членство в СРО не наделяет правом на осуществление практической деятельности, а дает лишь формальный статус.

С учетом проведенного анализа юридических норм напрашивается вывод, что установить повышенное требование об обязательном членстве в НРС всех специалистов строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика может только СРО в своем внутреннем документе. И если такие требования во вступившем в силу (после проверки Ростехнадзора) внутреннем документе СРО не установлены, то и не может быть обязанности члена такого СРО использовать в качестве специалистов строительного контроля только лиц, состоящих в НРС.

Отрадно, что удалось отыскать хоть одно судебное решение, где суд не пошел по формальному пути, не стал слепо ориентироваться на позицию надзорного органа или различные письма в духе «разъяснения мы давать не уполномочены, но вместе с тем сообщаем…». Следует уточнить, что речь идет о гражданско-правовом споре, а не об обжаловании решений административного органа (в таком споре у заявителя объективно мало шансов на положительный результат).

    

Фото: www.chastnik.ru

    

Так, в постановлении №20АП-2004/19 от 23.04. 2019 Двадцатый арбитражный апелляционный суд не согласился с доводами Фонда капитального ремонта многоквартирных домов, который пошел на одностороннее расторжение договора на осуществление строительного контроля из-за назначения исполнителем «ответственными лицами за осуществление технического надзора и подписание документов, специалистов, не состоящих в национальном реестре специалистов в области строительства». Рассматривая указанный спор, суд среди прочего указал:

«С учетом изложенного, лицо (в данном случае — общество), которое соответствует требованиям статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации и имеет свидетельство саморегулируемой организации, в силу требований закона обладает необходимым количеством квалифицированного персонала для выполнения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства

В договоре заказчиком установлено единственное требование к исполнителю — наличие квалифицированного персонала, т.е. соответствие его требованиям, установленным пунктом 1 части 6 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доказательств того, что назначенные приказом общества специалисты не обладают необходимой квалификацией, фондом не представлено.

Напротив, из материалов дела следует, что все инженеры строительного контроля истца, назначенные приказами ответственными по договору, имеют высшее образование соответствующего профиля и стаж работы по специальности не менее пяти лет, что подтверждается дипломами об окончании высшего специального учебного заведения и удостоверениями о повышении квалификации.

В связи с этим следует признать, что общество подтвердило наличие у него специалистов, соответствующих требованиям, указанным в пункте 1.7.5 договора.

…При этом сведения о таких специалистах, как физических лицах, включаются соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций соответственно в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, в национальный реестр специалистов в области строительства на основании заявлений таких лиц при условии его соответствия следующим минимальным требованиям (часть 6 статьи 55.5-1).

Неподача такого заявления не означает отсутствие квалификации у сотрудников организации строительного контроля и не запрещает ведение такой организацией профессиональной деятельности через привлеченных в качестве штатных работников, поскольку данная организация является членом соответствующей СРО».

    

Фото: www.dm-st.ru

    

Такой подход представляется логичным и соответствующим действующему законодательству, поскольку наличие некоторого количества руководителей в НРС (наряду с наличием в штате иных работников с профильным образованием и опытом работы) — одно из основных условий для членства организации в СРО.

Рассматривать НРС как самостоятельный институт, не связанный с обязательным членством юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) в СРО, в настоящее время не представляется возможным, поскольку это противоречит общей логике реформы СРО 2017 года.

Напомню, что в ходе проведения указанной реформы не подвергался сомнению принцип, согласно которому регулируется доступ на рынок работ и услуг в области инженерных изысканий, проектирования и строительства юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а не физических (должностных) лиц. НРС как самостоятельный институт, членство в котором конкретных категорий физических (должностных) лиц должно являться обязательным условием осуществления деятельности в области строительства, имеет право на существование.

Только для начала желательно разобраться с функционалом строительных организаций (заказчик, подрядчик, привлеченный технический надзор) и распределением полномочий внутри таких организаций (руководитель, главный инженер организации, начальники производственных подразделений, инженеры по строительному контролю, начальники участков, производители работ, мастера участков и др.). Тогда не будет никакой нужды выдумывать виртуальных ГИПов с непонятными должностными обязанностями и явно не соответствующими таким обязанностям квалификационными требованиями.

    

Николай Малышев

     

Автономность института НРС от системы саморегулирования также может поставить вопрос (если отталкиваться от опыта развитых стран) об избыточности одновременного регулирования деятельности как физических (должностных) лиц, так и юридических лиц в области инженерных изысканий, проектирования и строительства.

Едва ли в непростых экономических условиях организации строительной сферы будут готовы оплачивать (в дополнение к обязательным налогам и сборам) как вносы на содержание СРО, так и нести издержки3, связанные с пребыванием большого числа специалистов таких организаций в НРС.
Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

            


1Включение в НРС сведений о специалистах, не имеющих необходимых должностных обязанностей (предусмотрены ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ), — вопрос, который заслуживает отдельного обсуждения.
2Декларация подрядчика о соответствии возведенного объекта техническим регламентам для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не требуется с 4 августа 2018 года.
3Некоторые законодательные инициативы последнего времени наводят на мысли, что этап наполнения НРС работниками организаций практически завершен и на подходе этап легальной коммерциализации этого института.

     

     

    

 

   

Другие публикации по теме:  

Законопроект по внесению изменений в Градостроительный кодекс РФ усилит банковский контроль деятельности СРО

НОСТРОЙ: средства компенсационных фондов строительных СРО восстановлены до уровня 2016 года

Депутаты намерены использовать 86 млрд руб., собранных отраслевыми СРО, в интересах обманутых дольщиков

Виталий Мутко: Компенсационные фонды строительных СРО удалось практически полностью восстановить: сегодня они достигают 90 млрд руб.

Депутаты выступают за амнистию строительных СРО. Минстрой и НОСТРОЙ — против

Государство ужесточает контроль деятельности СРО