14 июня Госдума приняла в первом чтении проект федерального закона №139186-7, регулирующего создание и работу компенсационного фонда долевого строительства. Пленарному заседанию нижней палаты предшествовало заинтересованное обсуждение этого документа на заседании профильного Комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. После заседания на вопросы нашего портала ответил председатель комитета Николай НИКОЛАЕВ.

Фото Марата АБУЛХАТИНА, фотослужба Госдумы РФ

— Николай Петрович, у Вашего комитета был целый ряд претензий к этому законопроекту. Вы пообещали детально рассмотреть все содержащиеся в документе противоречия на ближайшем заседании комитета. По его итогам члены комитета рекомендовали принять законопроект в первом чтении (что сегодня и было сделано) с условием его доработки ко второму чтению. Ваша позиция не изменилась?

— Во-первых, многие из замечаний к этому документу были высказаны комитетами-соисполнителями, профессиональным сообществом застройщиков, представителями общественности еще в ходе парламентских слушаний. То есть здесь целый комплекс вопросов, возникших в связи с рассмотрением этого законопроекта. Что касается противоречий, то мы их обсудили на заседании комитета 13 июня и зафиксировали в нашем заключении, чтобы иметь представление о том, что мы будем делать в случае принятия документа в первом чтении.

Хочу подчеркнуть: если речь идет о самой концепции, исходя из которой в соответствии с поручением Президента необходимо создать такой государственный фонд, который будет гарантировать безопасность вложений наших граждан в долевое строительство, — то с этой концепцией мы как раз согласны и ее принимаем. Все наши замечания связаны с тем, как эта концепция будет реализовываться на практике. И здесь должно быть учтено несколько аспектов.

Первое. Если мы говорим о том, что средства, аккумулирующиеся в фонде, платят застройщики, то мы должны понимать, что все эти затраты так или иначе ложатся на плечи потребителей. Поскольку застройщик, продающий жилье на этапе долевого строительства, учитывает эти платежи. А значит, мы должны знать и сообщить нашим гражданам о том, каким будет уровень этих платежей, будут ли они меняться со временем, каков их потолок и т.д. Вот этого пока в законопроекте нет, и данные вопросы требуют своего разъяснения ко второму чтению.

Второй момент. Раз создается государственный фонд, средства которого направляются на защиту наших граждан, значит, мы должны обеспечить полную прозрачность его работы и сохранность этих средств. Какие механизмы для этого будут созданы, мы тоже обсуждали на комитете, однако в тексте, подготовленном для первого чтения, мы их пока не увидели. Мы считаем, что все процедуры должны быть четко прописаны, а данный фонд должен быть полностью подконтролен в том числе и Счетной палате, там должна быть предусмотрена возможность создания ревизионной комиссии и т.д. Если речь идет о фонде с обязательными платежами, то по закону он должен публиковать свою отчетность и т.д. На сегодняшний день этого в законопроекте нет.

Хотелось бы услышать от руководства АИЖК, каковы их планы по управлению данным фондом и какие механизмы они предполагают использовать.

Мы должны обсудить с регулирующими органами, каким образом огромные средства, собранные страховыми компаниями, будут защищать наших граждан от рисков по уже заключенным договорам, какие гарантии в этом плане будут даны.

— Есть ли надежда, что все эти противоречия будут разрешены в ходе доработки законопроекта ко второму чтению?

— Конечно. И это не надежда, а, я бы сказал, прямая задача, над выполнением которой мы все должны работать. Я предполагаю создание рабочей группы с целью снять все эти противоречия. Нам важно, чтобы поручение Президента было выполнено не абы как, а качественно.

—  Один из самых обсуждаемых в сообществе застройщиков вопросов касается размера отчислений в данный фонд. Будет ли установлен законом предельный размер ставки и если да, то какой? Как будет происходить сам расчет тарифа?

— Мы обсуждали этот вопрос на комитете. Минстрой сегодня предлагает установить ставку в 1,2% до июля 2018 года.

— Как поясняют в ведомстве, это предлагается лишь на переходный период.

— Секундочку! «Переходный период» — куда? на что? к чему? Мы до сих пор не знаем, как министерство предлагает решать этот вопрос после 1 июля 2018 года. И ко второму чтению мы должны добиться, чтобы в этом вопросе была определенность. Потому что-либо это какой-то вариативный подход к застройщикам, и тогда мы должны иметь четкую методику, либо остается фиксированная ставка. В любом случае, ко второму чтению мы должны все это прояснить.

— А лично Вы за что выступаете: расчет от цены ДДУ или от стоимости строительства, как предлагают ваши соисполнители из Комитета Госдумы по финансовым рынкам?

— Это может быть и то, и другое. Вопрос в исполнении. Потому что, если это, допустим, фиксированная ставка в 1,2% и она такой и останется, возможно, это будет в чем-то справедливо. Поскольку мы понимаем, что любая вариативность в этом деле — это в том числе и механизм, может быть, не всегда честной конкуренции и хороший повод выдавить своих прямых конкурентов с рынка жилищного строительства. Этого мы тоже не должны допустить.

Однако если это, все-таки, будет фиксированный платеж, тогда надо будет говорить уже о том, каким образом защитить накопленные фондом средства. Ведь мы прекрасно понимаем, что без оценки риска и без соответствующего контроля могут появиться деятели, которые захотят собрать средства, а ответственность переложить на этот фонд. Это также огромный риск, отмечалось на комитете.

Поэтому мы обозначили, что данный вопрос необходимо обязательно решить ко второму чтению, и будем ждать от правительства комплексных, документально оформленных предложений для их детального обсуждения. Если методика — значит, будем обсуждать нюансы вариативного подхода. Если фиксированный платеж — значит, нам нужны и детальные предложения по защите средств этого фонда от недобросовестных участников.

— Как будет определяться застройщик для достройки остановленного объекта? Будет ли открытый конкурс или это закрытые процедуры?

— На сегодняшний день в тексте правительственного законопроекта есть достаточно волюнтаристское предложение на этот счет, подразумевающее, по сути, бесконкурсную процедуру. В соответствии с ней фонд сам решает, кому передаются средства. Мы считаем, что эта процедура непрозрачна, и на комитете отмечалось, что необходимо прописать конкурсный механизм в этом вопросе. Нужна абсолютно прозрачная процедура определения девелопера, который будет достраивать те или иные объекты вместо исчезнувшего или разорившегося застройщика.

Это, мне кажется, очень важная вещь. Поскольку и общественность, и государственные органы, и сами застройщики должны абсолютно четко понимать, как это происходит.

Беседу вел Михаил ИВАНОВ 

Профильный комитет Госдумы 13 июня рекомендовал принять в первом чтении проект федерального закона №139186-7, регулирующего создание и работу компенсационного фонда долевого строительства.

Совету Госдумы предложено включить этот документ для рассмотрения в первом чтении в проект порядка работы нижней палаты российского парламента на завтра, 14 июня 2017 года. Предлагается определить докладчиком по законопроекту замминистра строительства РФ Никиту Стасишина, а содокладчиком — председателя Комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николая Николаева.

У возглавляемого депутатом Николаевым комитета, как мы уже писали, есть целый ряд претензий к этому документу. Они нашли свое отражение в заключении комитета. Условием принятия законопроекта в первом чтении Комитет считает его «доработку ко второму чтению с учетом замечаний ответственного комитета и комитетов-соисполнителей».

Поскольку претензий, отраженных в заключении профильного комитета на внесенный Правительством законопроект, очень много, публикуем это заключение полностью.

Если доработка законопроекта пройдет успешно, то шансы его принятия в весеннюю сессию (до 31 июля 2017 года) очень высоки. В этом случае компенсационный фонд долевого строительства может заработать уже летом этого года. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по проекту федерального закона № 139186-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

(в части защиты прав участников долевого строительства)

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона № 139186-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке, законопроект подготовлен во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 21 февраля 2017 года № Пр-317. Законопроектом предусматривается новый законодательный механизм обеспечения исполнения обязательств застройщиков по договору участия в долевом строительстве, который предполагает использование государственного компенсационного фонда долевого строительства, формируемого на основе обязательных отчислений застройщиков, в качестве единственного способа обеспечения их обязательств. Иные способы гарантирования обязательств застройщиков, к числу которых в настоящее время относятся страхование гражданской ответственности и банковское поручительство, законопроектом упраздняются. В результате законодательных изменений государство принимает на себя все риски деятельности застройщиков.

Законопроектом определяются правовое положение организации, учреждаемой для управления компенсационным фондом долевого строительства, порядок формирования ее имущества и органов управления, порядок ее взаимодействия с органами государственной власти, особенности установления и уплаты обязательных отчислений застройщиков в компенсационный фонд, а также порядок использования средств такого фонда.

Принятие законопроекта потребует принятия ряда подзаконных актов. Предусматривается, что размер обязательных отчислений, уплачиваемых застройщиками в компенсационный фонд долевого строительства, порядок инвестирования его средств, а также основания и порядок их использования будут определены Правительством Российской Федерации.

Представляется, что предложенный механизм обеспечения исполнения обязательств застройщиков перед участниками долевого строительства способен оказать положительное влияние на развитие строительной отрасли и усилить приток средств граждан на рынок долевого строительства. Вместе с тем по законопроекту имеются существенные замечания, требующие его всесторонней и тщательной доработки.

Так, законопроект предусматривает учреждение организации, управляющей компенсационным фондом долевого строительства, в организационно-правовой форме фонда (далее – Фонд), учредителем которого выступает Российская Федерация и имущество которого формируется за счет обязательных отчислений застройщиков. В то же время согласно статье 123¹⁷ Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) фондом признается унитарная некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. В результате возникает несоответствие проектируемых норм и требований гражданского законодательства Российской Федерации в отношении состава учредителей фонда и порядка формирования его имущества. Помимо этого предлагаемая законопроектом организационно-правовая форма юридического лица не соответствует публично-правовому характеру реализуемых им функций, на что неоднократно указывалось Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации на этапе подготовки законопроекта Правительством Российской Федерации к внесению в Государственную Думу.

Следует также учитывать, что установленный ГК РФ запрет на реорганизацию такой организационно-правовой формы юридического лица как фонд при принятии в будущем решения о ее изменении потребует ликвидации Фонда и учреждения нового юридического лица. Наряду с этим обращает на себя внимание отсутствие в законопроекте прямого запрета на признание Фонда банкротом, что оставляет для кредиторов возможность инициировать процедуру его банкротства.

Возражения вызывают положения законопроекта, допускающие непрозрачное расходование Фондом средств компенсационного фонда, в том числе право определять порядок их предоставления, на что в своем заключении указывает также Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству. Следует, в частности, отметить, что в законопроекте отсутствуют положения, предусматривающие процедуру отбора застройщиков, претендующих на получение средств компенсационного фонда в виде займа. Помимо займа в качестве одной из форм предоставления средств компенсационного фонда законопроектом предлагается пожертвование. При этом в материалах к законопроекту отсутствует обоснование необходимости использования подобной формы безвозвратного предоставления средств, а в самом законопроекте отсутствует указание на целевое назначение выделяемых таким способом средств.

В законопроекте остаются не раскрытыми механизмы контроля за исполнением лицами, получившими средства компенсационного фонда для достройки объектов незавершенного строительства, обязательств по передаче жилых помещений участникам долевого строительства, а также правовые последствия неисполнения указанными лицами данных обязательств.

В этой связи дополнительного обоснования требуют положения законопроекта, предусматривающие возможность использования средств компенсационного фонда для финансирования строительства незавершенных объектов. Кроме того, учитывая прогнозируемую в самом законопроекте недостаточность средств компенсационного фонда для обеспечения исполнения обязательств застройщиков, представляется целесообразным исключить возможность их предоставления на безвозвратной основе.

Включение в законопроект наряду с выплатой возмещения иных форм расходования средств компенсационного фонда в целях обеспечения исполнения обязательств застройщиков перед участниками долевого строительства требует указания оснований, в соответствии с которыми будет осуществляться их выбор. Помимо этого в законопроекте необходимо отразить основания для заключения организацией, управляющей компенсационным фондом долевого строительства, договоров о предоставлении его средств и условия их предоставления.

Проектируемые нормы не позволяют обеспечить целевой характер использования средств компенсационного фонда долевого строительства, так как допускают возможность финансирования с их помощью текущих расходов Фонда, то есть направления на цели, не связанные с защитой прав и интересов участников долевого строительства. Наряду с этим законопроект допускает возможность принятия произвольных решений в вопросах использования средств компенсационного фонда долевого строительства, предоставляя Правительству Российской Федерации полномочия по утверждению указанного порядка.

В целом законопроект содержит значительное количество бланкетных норм, которые обуславливают высокую правовую неопределенность предлагаемого законодательного механизма обеспечения исполнения обязательств застройщиков по договору участия в долевом строительстве, на что обращается также особое внимание в заключении Комитета Государственной Думы по финансовому рынку. В этой связи в целях соблюдения прав и интересов участников долевого строительства представляется необходимым закрепить на законодательном уровне порядок использования средств компенсационного фонда долевого строительства, а также порядок инвестирования временно свободных средств компенсационного фонда долевого строительства, включая перечень разрешенных объектов инвестирования.

В законопроекте отсутствуют нормы, позволяющие осуществлять эффективный контроль за деятельностью Фонда, в том числе за направлениями расходования его средств, что является одним из наиболее существенных замечаний по законопроекту, отмеченных также в заключении Комитета Государственной Думы по транспорту и строительству. В частности, законопроектом не предусмотрены установленные федеральными законами для учреждаемых Российской Федерацией государственных корпораций, а также государственных и публично-правовых компаний требования о порядке закупки товаров, работ и услуг, требования о ежегодной публикации отчетов об использовании имущества, а также нормы о праве Счетной палаты Российской Федерации и иных государственных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять контроль за их деятельностью. Законопроект не содержит также положений, определяющих порядок контроля за целевым использованием средств компенсационного фонда, а также эффективностью их инвестирования.

Законопроект предусматривает, что члены совета Фонда назначаются Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая исключительно высокую социальную значимость возлагаемых на Фонд функций, представляется необходимым обеспечить надлежащий парламентский контроль за его деятельностью. С этой целью целесообразно предусмотреть возможность включения в состав высшего органа управления и ревизионную комиссию организации, управляющей компенсационным фондом долевого строительства, представителей Федерального Собрания Российской Федерации.

В законопроекте недостаточно четко разграничиваются полномочия органов управления Фондом, в частности, в вопросах осуществления руководства его текущей деятельностью. Наряду с этим законопроектом не предусматривается создание ревизионной комиссии Фонда в целях осуществления контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью. Законопроект не наделяет также совет Фонда полномочиями по принятию решений о проведении внеочередных аудиторских проверок.

Законопроект предусматривает возможность формирования Фондом резервного и иных целевых фондов на основании решения его высшего коллегиального органа. Вместе с тем в законопроекте отсутствуют предельные размеры, цели и способы использования таких фондов.

Законопроектом предлагается заменить судебный порядок приостановления деятельности застройщика по привлечению средств дольщиков на административный – по решению контролирующего органа. Такой порядок способен усилить административное давление на бизнес, так как наделит чиновников контролирующего органа правом внесудебного приостановления деятельности застройщика, лишив застройщика возможности равноправного и состязательного рассмотрения вопроса о приостановлении деятельности.

Значимый риск представляет непрозрачность требований к размеру обязательных отчислений, уплачиваемых застройщиками в компенсационный фонд, на что в качестве одного из замечаний к законопроекту указывается также в заключении Комитета Государственной Думы по финансовому рынку. Так, законопроектом предусмотрена возможность ежегодного повышения базовой ставки в связи с прогнозируемой недостаточностью имущества, составляющего компенсационный фонд. Законопроект не устанавливает также предельный размер обязательных отчислений застройщиков в компенсационный фонд, наделяя соответствующими полномочиями Правительство Российской Федерации. В то же время согласно действующим нормам предельный размер обязательных отчислений (взносов) застройщиков в компенсационный фонд долевого строительства не может быть установлен свыше одного процента от планируемой стоимости строительства соответствующего объекта недвижимости.

В результате расходы застройщиков по уплате обязательных отчислений в компенсационный фонд могут оказаться существенно выше аналогичных расходов, связанных со страхованием их гражданской ответственности и получением банковского поручительства. Неопределенность размера обязательных отчислений застройщиков способна существенно затруднить для них планирование и реализацию инвестиционных проектов. Кроме того, издержки застройщиков, связанные с уплатой повышенных взносов в компенсационный фонд в конечном итоге будут переложены ими на участников долевого строительства. В итоге граждане будут вынуждены из своего кармана оплачивать риски деятельности участников строительного рынка.

Согласно проектируемым нормам, на застройщиков возлагается обязанность уплаты обязательных отчислений в компенсационный фонд по каждому договору участия в долевом строительстве до его государственной регистрации. Одновременно при государственной регистрации каждого такого договора устанавливается требование о проверке факта уплаты застройщиком указанных отчислений. Вместе с тем в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации уплата цены по договору участия в долевом строительстве осуществляется после его государственной регистрации. Таким образом, возникает неопределенность в вопросе возмещения застройщику таких расходов при возможном отказе регистрирующего органа в государственной регистрации договора.

Законопроект предусматривает выплату как гражданам, так и юридическим лицам за счет средств компенсационного фонда возмещения по договорам участия в долевом строительстве, касающимся передачи жилых помещений. Вместе с тем граждане и юридические лица имеют различные цели инвестирования в долевое строительство. В этой связи требуется дополнительное обоснование целесообразности покрытия за счет средств компенсационного фонда предпринимательских рисков юридических лиц.

Уточнения и доработки требуют переходные положения законопроекта, касающиеся снятия правовой неопределенности в отношении обязательных отчислений застройщиков, осуществляемых по договорам участия в долевом строительстве с 1 января 2017 года, в том числе в вопросе защиты прав и законных интересов участников долевого строительства, связанном с неуплатой застройщиком обязательных взносов в компенсационный фонд и отсутствием в настоящее время у органа регистрации правовых оснований для отказа в государственной регистрации договора участия в долевом строительстве, по которому имеется неуплаченный взнос.

Помимо этого в законопроекте не нашли отражения вопросы защиты прав и законных интересов участников долевого строительства в случае недостаточности средств компенсационного фонда, вопросы возложения на добросовестных застройщиков издержек по его наполнению, а также вопросы привлечения застройщиками средств граждан в нарушение требований законодательства Российской Федерации о долевом строительстве.

С учетом этого представляется целесообразным дополнить законопроект, в частности, положениями, предусматривающими механизмы правового регулирования при недостаточности средств компенсационного фонда и источники покрытия его дефицита в целях обеспечения своевременных выплат участникам долевого строительства, а также положения, касающиеся вопросов неисполнения или неполного исполнения застройщиком обязанности по уплате взносов в компенсационный фонд. Аналогичная позиция отражена также в заключениях по законопроекту, подготовленных Комитетом Государственной Думы по финансовому рынку и Комитетом Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству.

В заключениях комитетов-соисполнителей приводятся также иные существенные замечания к законопроекту, требующие учета при доработке законопроекта ко второму чтению. Кроме того, ряд принципиальных замечаний к законопроекту содержится в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы, в котором, в частности, указывается на необходимость однозначного определения в законопроекте целей использования средств компенсационного фонда, а также дополнения законопроекта положениями о порядке осуществления обязательных отчислений застройщиков в компенсационной фонд, включая установление сроков их уплаты, и о взаимодействии с органами местного самоуправления, не нашедшими отражения в законопроекте. 

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона № 139186-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный Правительством Российской Федерации, при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний ответственного комитета и комитетов-соисполнителей.