Известный эксперт рассказывает о проблемах развития редевелопмента в России.

Недавно в Фонде «Институт экономики города» (ИЭГ) прошел Дискуссионный клуб, посвященный вопросам российской и зарубежной практики редевелопмента застроенных территорий. На нем ИЭГ представил результаты своего исследования «ГОРОД ДЛЯ ЖИЗНИ», проведенного в 2016 году, а также презентовал публикацию по его итогам. Суть обсуждаемых проблем в интервью нашему порталу осветила исполнительный директор, директор направления «Рынок недвижимости» ИЭГ Татьяна ПОЛИДИ (на фото).

— Татьяна Дмитриевна, как Вы оцениваете перспективы развития редевелопмента в России на основе институтов РЗТ и КРТ?

— На дискуссионном клубе (на нижнем фото — Ред.) мы отмечали, что в настоящее время эти механизмы отрегулированы таким образом, что их очень сложно применять: они плохо адаптированы к практике. К слову, именно по этой причине Москва, на мой взгляд, вполне обоснованно, выступила с собственной законодательной инициативой, которой мы еще коснемся.

Если говорить о развитии застроенных территорий, то давайте вспомним, что произошло в прошлом году. Приняв в июле 2016 года 373-ФЗ, который вступил в силу с 1 января нынешнего года, законодатели исключили возможность включать в границы РЗТ разные объекты, не соответствующие градостроительному регламенту: например, индивидуальные дома, некапитальные строения, гаражи и т.п. Хотя именно такими объектами занято огромное количество центральных или прилегающих к центрам крупных городов территорий — в Краснодаре, Самаре, Новосибирске и других городах.

В итоге механизм РЗТ стал абсолютно недееспособным, поскольку теперь в силу законодательных ограничений город просто не может объявить аукцион на территорию, занятую такими строениями.

— А до этого такая возможность была?

— В том-то и дело, что да. Напомню, институту РЗТ в нашей стране исполнилось уже 10 лет, и все эти годы возможность включать в проект РЗТ перечисленные мною объекты была. И вот теперь ее исключили — непонятно для чего, тем самым, на мой взгляд, полностью «похоронив» этот инструмент. И что мы сегодня видим? Недовольны все: муниципалитеты, застройщики и др. Никому не нравится это изменение. Для чего оно было сделано, остается только гадать.

Т. Полиди: Приняв 373-ФЗ, законодатели исключили возможность включать в границы РЗТ разные объекты, не соответствующие градостроительному регламенту: например, индивидуальные дома, некапитальные строения, гаражи и т.п. Раньше, в течение 10 лет действия института РЗТ, такая возможность была

В своем выступлении на дискуссионном клубе я привела конкретные примеры по Калининграду и Новосибирску, с которыми мы столкнулись в рамках работы над нашим исследованием «ГОРОД ДЛЯ ЖИЗНИ». Понимаете, в ряде случаев практически невозможно не включать в границы проекта индивидуальные дома: например, потому что они там стоят вперемешку с многоквартирными домами, и вы просто не сможете провести комплексный редевелопмент, если возьмете только часть данной территории.

Второй отрицательный момент применительно к РЗТ — отсутствие гибких механизмов работы с собственниками недвижимости на территории РЗТ. Прежде всего — в плане учета мнений этих людей, начиная с самой первой стадии инициации идеи реновировать данную территорию и вплоть до решения вопросов, связанных с выкупом недвижимости у собственников или вовлечения их в реализацию проектов.

Мы показали на дискуссионном клубе, что в зарубежной практике есть огромное количество самых разных подходов к решению этой проблемы — от выкупа недвижимости застройщиком, временной аренды и предоставления взамен новой недвижимости в границах данной территории до участия собственников в инвестиционном процессе. То есть вариантов масса. А что мы сегодня имеем в нашем законодательстве? У нас касательно РЗТ предусмотрена только административная процедура взаимодействия с собственниками: в многоквартирных домах, признанных аварийными, муниципалитет изымает квартиры для муниципальных нужд. А всю остальную недвижимость, как мы уже отметили, теперь в РЗТ включать нельзя.

— А что происходит с теми многоквартирными домами, которые официально не признаны аварийными, но включены в муниципальную адресную программу по переселению граждан из ветхого жилья?

— В отношении такой недвижимости формально нельзя применять процедуру изъятия, и здесь квартиры можно выкупать просто на обычных принципах свободы договора. Но, на самом деле, у муниципалитета есть возможность и эти дома объявить аварийными и применить к их квартирам процедуру изъятия.

Еще более жесткий механизм изъятия предусмотрен при комплексном развитии территорий. В отношении любой недвижимости, которая попадает в границы КРТ, муниципалитет вправе предъявить процедуру изъятия ее для муниципальных нужд, то есть в принудительном порядке.

— В начале беседы Вы упомянули новые подходы к этой проблеме, с которыми выступило руководство Москвы. Соответствующий закон, подготовленный столичными властями, 14 июня приняли российские парламентарии, а 1 июля его подписал Президент. Что кардинально нового содержится в этих подходах?

— В них заложен принципиально иной механизм работы с собственниками, который гораздо ближе к международной практике, чем все, что у нас было до этого. В частности закон предусматривает специальное регулирование по большому кругу вопросов в рамках столичной программы реновации, в том числе в части работы с собственниками.

Например, как Вы знаете, там предусмотрено голосование собственников недвижимости. В случае если большинство из них против реновации, то соответствующий дом не участвует в данной программе. А если большинство «за», то в отношении меньшинства применяется купля-продажа недвижимости в обязательном порядке. К слову, соответствующая статья, 445-я, давным-давно существует в Гражданском кодексе.

Между прочим, именно с такими предложениями, правда, с некоторой вариацией, в свое время выступал Институт экономики города, когда по заказу Национального объединения застройщиков жилья и НОСТРОЙ был разработан законопроект, совершенствующий институт развития застроенных территорий. Напомню, что подготовленный законопроект в 2013 году был направлен в Минстрой и представлен всем заинтересованным сторонам, в том числе и московским властям. Но тогда эти предложения не прошли, а в законодательстве, напротив, появились механизмы, основанные на изъятии.

То есть в течение целого ряда лет идеи, связанные с голосованием, с учетом мнений граждан и пр., не вызывали энтузиазма ни у Минстроя, ни у муниципалитетов, ни у девелоперов. И на всех уровнях говорилось, что без изъятия недвижимости проект редевелопмента не провести. Для решения этой проблемы и был разработан, а затем принят 373-ФЗ.

Т. Полиди: За рубежом используется множество механизмов решения проблем собственников недвижимости — от выкупа недвижимости застройщиком, временной аренды и предоставления взамен новой в границах данной территории до участия собственников в инвестиционном процессе. В России механизм один — изъятие для муниципальных нужд

Но, как видим, ситуация меняется. Как город, имеющий в России наибольший вес в законодательном процессе, Москва создает новый, очень позитивный прецедент, поворачивая законодательство в сторону международной практики и вводя новые механизмы учета мнений граждан.

— Между тем с подачи Минстроя правительство инициирует принятие новых поправок в законодательство о РЗТ. Ваша оценка этих инициатив?

— В то время как московские власти инициируют и продвигают на законодательном уровне более современные правовые подходы, на федеральном уровне в части механизмов, которые могут применять все города (РЗТ, КРТ), такого продвижения не происходит. Законопроектом, например, предлагается распространить механизм изъятия любой недвижимости  для муниципальных нужд на проекты развития застроенных территорий.

Причем это может затронуть буквально каждого. Например, в соответствии с новыми поправками, если человек в течение 1 месяца не подписывает договор о передаче своей квартиры, то она изымается принудительно, а деньги за нее эти зачисляются на депозит нотариуса. То есть, получается, что без участия самого собственника его лишают права собственности.

Я уверена: это не то, чего ждут наши граждане. Мировой опыт показывает: когда мнение населения учитывается, когда с людьми, владеющими жильем, обсуждают все проблемы, то и программа реновации проходит быстрее и с меньшим количеством конфликтов.

— Что еще не устраивает Вас в этих поправках?

— Согласно законопроекту, границами проектов РЗТ или КРТ должны быть территориальные зоны, устанавливаемые в правилах землепользования и застройки.

Если откровенно, то это в корне неправильное предложение, поскольку критерии выделения территориальных зон совсем иные. Ведь что такое территориальные зоны? Вы выделяете жилые кварталы, кварталы смешанной застройки, общественно-деловые кварталы, компонуя такие зоны из разных кварталов. В одной территориальной зоне могут быть кварталы по 5 га, а в другой — по 10 га. То есть это специальное градостроительное зонирование, которое устанавливает правила к дифференциации градостроительных регламентов, потому что в рамках одной территориальной зоны градостроительный регламент всегда един.

Напомню, что градрегламент содержит следующие основные вещи. Это вид разрешенного использования земельного участка: то есть что конкретно можно здесь построить (многоквартирный дом, офис или что-то другое). Второе — это предельные параметры застройки: то есть сколько этажей здесь может быть и какой высоты, какие должны быть отступы от красных линий и т.д. Так вот, эти параметры в рамках одной территориальной зоны должны быть всегда одинаковыми. Но когда предлагается сделать границы проектов РЗТ или КРТ совпадающими с границами территориальных зон, то такое предложение мне просто непонятно, поскольку в границы проекта РЗТ у вас может входить части нескольких территориальных зон. Вообще-то это и обеспечивает разнообразие застройки, городской среды и т.д.

— Может привести пример?

— Конечно. Скажем, вы берете большую территорию неиспользуемой промзоны, перепланируете ее, и новая застройка теперь будет состоять из жилья, офисов и общественных зон. Фактически это будет означать, что в рамках данного проекта РЗТ или КРТ могут возникнуть совершенно разные территориальные зоны с точки зрения ПЗЗ. Например, территориальная зона с жилой застройкой имеет одну плотность застройки, а у территориальной зоны с коммерческой застройкой — другая плотность застройки и другое назначение. А есть еще территории, на которые градостроительный регламент не распространяется: например, парк, сквер и т.п. И в данном случае предложение ограничить и смешать инструментарий ПЗЗ с инструментарием девелопмента, на мой взгляд, совершенно не обосновано.

Т. Полиди: Параметры в рамках одной территориальной зоны, согласно градрегламенту, должны быть всегда одинаковыми. Но когда предлагается сделать границы проектов РЗТ или КРТ совпадающими с границами территориальных зон, то такое предложение мне непонятно, поскольку в границы проекта РЗТ у вас может входить много территориальных зон в разными градрегламентами

Ну а главный тезис, который я считают наиболее важным, это, повторяю, механизмы взаимодействия с собственниками. Поэтому лучше посмотреть на опыт Москвы и столичного закона о реновации, нежели и дальше распространять неработающие механизмы на все другие инструменты, в частности на РЗТ.

— И все-таки, где находится справедливая граница между правом собственности на недвижимость и правом жителей на улучшение облика города?

— Город — это огромное количество совместно проживающих частных собственников и недвижимости, которой они владеют. Естественно, здесь заложено множество потенциальных конфликтов: относительно облика застройки, решения транспортных проблем и т.д. Именно поэтому возникло градостроительное регулирование, которое, собственно, и является ограничением права частной собственности.

Вы владеете земельным участком, но при этом ограничены в том, что на нем можно построить, какой высоты. А еще вы ограничены в вопросах благоустройства прилегающей территории, в режиме использования этого объекта недвижимости в разные время суток и т.д. и т.п. То есть у вас огромное количество ограничений, хотя вы являетесь частным собственником. И в этом суть градостроительного регулирования, как, впрочем, и многих других видов регулирования. Но в данном случае речь идет именно об ограничении права частной собственности на недвижимость.

В разных странах этот вопрос решается по-разному, есть самые различные концепции. Например, предлагается выделить общественную или публичную нужду, и именно для нее изымать недвижимость. Что такое «публичная нужда»? Это, скажем, размещение дороги, трамвайной линии или объекта коммунальной структуры, которые просто физически нельзя разместить в другом месте, а только в том, где действует чье-то право частной собственности.

В большинстве стран существует так называемое принудительное изъятие недвижимости для общественных или публичных нужд. То есть при этом подразумевается, что у частного собственника отнимают недвижимость, но передают ее не другому частному собственнику, а публичному собственнику, например муниципалитету. В России же этот термин звучит так: «изъятие для государственных или муниципальных нужд» — то есть не для общественных нужд, а именно для государственных и муниципальных. А у государства, муниципалитета не может быть нужды построить офисы и продать их — у них нужда предоставить публичные услуги: инфраструктуру, трамвай, дорогу, водоканал и т.д. Поэтому в российском законодательстве реализована такая концепция.

А вот когда речь идет о проектах редевелопмента, то это уже спорный момент, поскольку здесь собственность отнимается у одного частного собственника и передается не публичному, а другому частному собственнику. В силу того, что традиции защиты частной собственности в развитых странах очень сильны, при реализации проектов редевелопмента, как правило, находятся мирные пути решения возникающих конфликтов.

Для этого используются разные механизмы: предоставление иной недвижимости взамен имеющейся, выкуп по цене выше рыночной, предоставление права самостоятельно участвовать в реализации проекта (то есть вы остаетесь со своей недвижимостью, но обязаны ее реконструировать в соответствии с проектом редевелопмента). И чем больше альтернатив, тем проще уговорить собственников участвовать в проекте.

В России первым прецедентом движения в эту сторону, как я уже сказала, является Москва. Пусть здесь собственников пока спрашивают только, хотят они участвовать в программе или нет, — в то время как в других странах их еще спрашивают, согласны они или нет с проектом реконструкции, и вообще много разных вопросов им задают. Но я считаю, что сам факт того, что у нас, наконец, начали спрашивать мнение собственников недвижимости, уже является огромным прорывом. И это нужно максимально развивать, расширять и поддерживать.

— Значит, чтобы редевелопмент развивался в нашей стране успешно, Вы предлагаете распространить московский опыт на всю Россию?

— В части механизмов взаимодействия с собственниками — однозначно да. Разумеется, может быть, как-то адаптировать и подкорректировать этот опыт применительно к региональной специфике, но идти нужно именно тем путем, которым идет Москва. Не путем изъятия недвижимости для муниципальных нужд, а путем голосования, учета мнения большинства и работы с меньшинством в случае согласия большинства.

Что касается РЗТ, то, как я уже сказала, необходимо расширять перечень объектов, которые можно включать в границы развития застроенных территорий. К слову, этого требовали застройщики еще в 2013 году, когда мы готовили соответствующий законопроект. В первую очередь речь идет о различных объектах индивидуального жилищного строительства, некапитальных строениях, гаражах и других объектах, которые обычно располагаются на земельных участках, используемых для ИЖС, садово-огороднического хозяйства, для ведения личного подсобного хозяйства.

Но подчеркну: все это происходит только в том в случае, если в соответствии с ПЗЗ здесь уже предусмотрена другая застройка. Например, существует квартал из деревянных домов, где по ПЗЗ предусмотрена многоэтажная застройка. Чтобы отдать эту территорию на аукцион для РЗТ в законном порядке, нужно в Градкодексе вернуть возможность включения таких объектов, не соответствующих градрегламенту, в состав объектов данной территории. Кроме того, изменения в ПЗЗ должны быть предусмотрены заранее. Потому что если по ПЗЗ здесь разрешена индивидуальная застройка, то, естественно, город уже не имеет права ничего здесь реновировать.

Наконец, следует предусмотреть целый ряд других технических моментов, которые мы неоднократно обсуждали с застройщиками в рамках работы над законопроектом.

— Татьяна Дмитриевна, спасибо Вам за очень интересный, содержательный и полезный разговор!

 Беседу вел Михаил ИВАНОВ

С 1 июля изменилось законодательное регулирование сферы стандартизации процессов выполнения строительных работ. Об этом и о принятых стандартах порталу ЕРЗ рассказала директор Департамента технического регулирования Ассоциации «Национальное объединение строителей» Елена ФАДЕЕВА.

  — Елена Николаевна, недавно НОСТРОЙ утвердил перечень из 140 стандартов на производство строительных работ. Теперь застройщики могут ссылаться на эти документы в договорах строительного подряда и использовать их для контроля качества подрядных работ. Что нового внесено в эти стандарты, в чем смысл их пересмотра?

— Напомню, что с 1  июля, согласно изменениям в Градостроительный Кодекс Российской Федерации, которые внес 372-ФЗ, к основным функциям национального объединения отнесена разработка и утверждение стандартов на процессы выполнения работ по строительству, реконструкции и капремонту объектов капитального строительства.

Отныне саморегулируемые организации обязаны осуществлять контроль деятельности своих членов, в том числе в части соблюдения членами СРО требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ. Имеются в виду как раз те самые стандарты, права и функции по разработке которых закреплены за Ассоциацией «Национальное объединение строителей». За нарушение обязательных требований стандартов на процессы выполнения работ в соответствии с законом будут применяться меры дисциплинарного воздействия.

Решением Совета НОСТРОЙ утвержден перечень действующих стандартов на процессы выполнения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капстроительства, соблюдение которых членами СРО должны контролировать сами саморегулируемые организации.

Напомним, что в нашей Ассоциации с 2010 года утверждена и действует система стандартизации НОСТРОЙ. В ее рамках созданы основополагающие системы стандартизации и утверждены стандарты на различные виды работ. Прежде всего, разработаны и приняты документы, содержащие правила и требования выполнения работ, рекомендации по проектированию. Также разработана группа стандартов «зеленое строительство», рейтинговая система оценки устойчивости среды обитания, на основе которых утвержден национальный стандарт ГОСТ Р 54954-212 «Оценка соответствия. Экологические требования к объектам недвижимости», устанавливающий критерии «зеленого строительства».

На сегодняшний день в НОСТРОЙ разработано и утверждено 235 стандартов. И весь этот большой блок мы подвергли общему анализу на предмет требований к процессам выполнения работ. Как показал анализ, из 235 стандартов 195 на сегодняшний день полностью отвечают требованиям законодательства, поскольку в них существуют и подробно описаны требования к процессам выполнения работ и раскрыты правила и процедуры.

При этом, в силу того, что любой документ после своего утверждения еще требует дополнительного технического редактирования и издательской подготовки, мы смогли включить в перечень 140 официально изданных стандартов. После технического редактирования оставшиеся стандарты будут размещены в электронном виде на сайте НОСТРОЙ и добавлены в официальный перечень стандартов.

— То есть речь идет не об актуализации, а о корректировке с учетом новых требований?

—  Об актуализации говорить не приходится: все эти стандарты уже содержат необходимые требования. Речь идет, скорее, о техническом редактировании документов. При этом мы готовы постоянно работать над совершенствованием стандартов при участии профессионального сообщества, при взаимном и тесном обмене информацией о практике применения стандартов.

К слову, утвержденные стандарты охватывают еще не все существующие виды строительных работ. И для оценки необходимости дальнейших разработок мы создали системную матрицу, которую заполняем. Матрица основывается на Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОКВЭД 2. И мы видим, какие виды работ по кодам ОКВЭД 2 «закрываются» наличием на них документации, в том числе наших стандартов, и наоборот, — видим «белые пятна» и лакуны на этой матрице, которые дают нам основания приступить к разработке документов на ту или иную группу видов работ

 Кроме того, во вновь разрабатываемых стандартах мы будем устанавливать требования не только к процессу первичного строительства, но и к технологиям, которые выполняются на этапах жизненного цикла, эксплуатации и ликвидации: имеются в виду текущие и  капитальные ремонты, а также снос, демонтаж и утилизацию. Важно, чтобы разрабатываемые документы «работали» и на этих стадиях, чтобы можно было предъявлять обоснованные и актуальные требования, например, к качеству ремонтных работ, выполняемым в рамках программ капитального ремонта, которые сейчас активно формируются по всей стране. Инструмент такой у нас есть, главное — его эффективно использовать.

— Какова реакция на эти новшества со стороны строительных организаций? Что они дают застройщикам?

— Поскольку, как я уже упомянула, СРО по закону получили дополнительные функции по контролю за выполнением своими членами контрактных обязательств, и несут за это в том числе и финансовую ответственность за счет средств своих компенсационных фондов, со стороны саморегулируемых организаций наблюдается большой интерес к данной теме.

Как производить работы на стройплощадке, чтобы не допускать срыва сроков строительства? Как здесь могут помочь новые стандарты? Эти вопросы волнуют и застройщиков. Ведь если эти стандарты соответствующим образом включить в конкурсную документацию, в договорные обязательства, то появляется еще один рычаг, дополнительный инструмент контроля работы подрядчиков со стороны заказчика, стройнадзора и строительного контроля.

Строительный контроль, как известно, организует сам заказчик, застройщик. И для того, чтобы правильно осуществлять контроль соответствия выполняемой работы необходимым требованиям (причем не на завершающей стадии, а на всех этапах строительства), мы рекомендуем отражать как в конкурсной документации, так и в договоре подряда требования о том, что работы должны выполняться в соответствии со стандартами НОСТРОЙ.

Это не противоречит сегодняшнему законодательству, и при этом обеспечивает застройщика критериями, по которым он может поручить органу, осуществляющему строительный контроль, проверять качество производимых работ. И если заказчик, застройщик в техническом задании отразит, что при разработке проектной документации необходимо указывать в проекте организации строительства ссылки на стандарты выполнения работ, он обезопасит себя от многих неприятностей.

Сам ПОС содержит раздел, который подразумевает описание технологических процессов. Требования к ПОСу определены в Постановлении Правительства РФ от 16.02.2008 №87 «О разработке проектной документации». Согласно этому документу, ПОС должен в обязательном порядке содержать описание технологий, с помощью которых производится та или иная работа по устройству конструкций, монтажу систем, заложенных в проектной документации. Получается, что проектировщик должен каждый раз описывать применяемую технологию. Но все мы знаем, что этого никто не делает, а указывается в лучшем случае лишь какая-то специфическая технология. Чего уж говорить об общестроительных работах: их, как правило, никто не описывает.

— А Вы предлагаете их описывать?

— Мы предлагаем другое. В данном случае, с нашей точки зрения, наиболее целесообразно в разделе ПОС просто указывать, что работы по монтажу конструкций и систем, заложенных в проектную документацию, необходимо осуществлять в соответствии с требованиями стандартов на процессы выполнения этих работ. И уже одна эта фраза позволяет заказчику указать ту нормативную базу, по которой производитель работ будет обязан непосредственно работать.

Потом, проверяя у него факт выполнения этих работ, можно предъявить конкретные требования. Если сам технологический процесс зафиксирован и указан застройщиком, то никто этому противоречить уже не сможет.

— Приведите конкретный пример, пожалуйста.

— Если говорить о жилищном многоэтажном строительстве, то все виды фасадных работ (наряду с остеклением, укреплением фундамента, общей кладкой, общими монолитными, кровельными работами и др.) есть в стандартах. Мы ведем мониторинг судебной практики. И скажу, что в этом году в разных городах России зафиксировано уже несколько ЧП с фасадами, которые произошли сразу же после выполненных фасадных работ. Большие объемы фасадных конструкций обрушались, при этом иногда травмируя людей, нанося финансовый ущерб эксплуатируемым организациям и владельцам зданий.

А вот если бы в соответствующие документы был заложен пункт о выполнении фасадных работ в соответствии со стандартами НОСТРОЙ, эти риски можно было минимизировать, и контроль за работой подрядчиков помог бы исключить такие случаи.

И делать все это надо заранее — чтобы подрядчик, приходя выполнять те или иные работы, понимал, что с него будут спрашивать. Такой документацией как раз являются стандарты. Они должны всегда присутствовать на стройке, и необязательно в бумажном виде, а, например, в электронном.

— При этом качественная работа — это далеко не всегда дорого, поскольку здесь, как правило, ничего не приходится переделывать. А вот когда вешают тот же фасад, а потом он падает, и надо новый заказывать, — это совсем другое дело, в том числе и по стоимости, не говоря уже и о репутации компании…

— Согласна с Вами! По большому счету, качественная работа — это сохранение сметной стоимости объемов и повышение реноме застройщика на высококонкурентном рынке жилищного строительства. Если люди будут знать, что застройщик строит качественные объекты, а не для того, чтобы их поскорее продать, — у такой компании отбоя не будет от потребителей.

Беседу вел Михаил ИВАНОВ