Земля под элементы благоустройства: в региональных нормативно-правовых актах отсутствует единообразие
Студенты авторского курса «Право на город» преподавателя МГЮА им. О. Е. Кутафина, автора и эксперта ЕРЗ.РФ Алмаза Кучембаева изучили региональные нормативно-правовые акты, регулирующие предоставление земельных участков под элементы благоустройства в соответствии с ст. 39.36 Земельного кодекса РФ. Были проанализированы региональные акты 85 субъектов и выявлены наиболее часто используемые требования к заявлению на выдачу разрешения.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника, фотоколлаж ЕРЗ.РФ
Ст. 39.36 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) позволяет размещать элементы благоустройства на землях или земельных участках (ЗУ), которые находятся в публичной собственности. При этом разрешение на использование таких земель или ЗУ выдается в упрощенном порядке. Порядок и условия размещения объектов определяют субъекты в региональных нормативных актах. Проблема заключается не только в том, что регионы предъявляют неодинаковые требования к заявителю при выдаче разрешения, но и в том, что суды, рассматривающие иски по спорам в данной сфере, порой занимают диаметрально противоположные позиции.
Размещение объектов на землях или ЗУ в рамках ст. 39.36 ЗК РФ без их предоставления и установления сервитутов — это особый порядок использования земель, находящихся в публичной собственности. Он позволяет получить разрешение на установку некоторых объектов (линий электропередач, элементов благоустройства, спортивных и детских площадок и т. д.) по упрощенной процедуре.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника
Пункт 3 ст. 39.36 ЗК РФ, в свою очередь, отсылает к Постановлению Правительства РФ №1300 от 03.12.2014 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» и к региональному законодательству субъектов РФ.
В Постановлении Правительства №1300 закрепляется исчерпывающий перечень видов объектов, которые разрешено размещать на принадлежащих государству землях без их предоставления в собственность или пользование. Исключением из этого правила является пункт 4 перечня, в котором указан некий общий род объектов «элементов благоустройства территории». Указано, что в том числе имеются в виду «малые архитектурные формы, за исключением некапитальных нестационарных строений и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части благоустройства территории». Однако в Постановлении №1300 нет ответов на вопросы, под какие именно элементы благоустройства можно предоставлять землю, на какой срок, необходимо ли при этом учитывать их внешний вид, должна ли быть ограничена площадь предоставляемых участков.
В развитие положений Постановления №1300 субъекты РФ принимают региональные нормативно-правовые акты, которые сильно разнятся.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника
Проблематика
В судебной практике нередко отмечается обязательность указания вида объекта при предоставлении земель в порядке статьи 39.36 ЗК РФ.
Так, в постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда №11АП-1518/2021 от 11.03.2021 по делу №А65-23786/2020 была отмечена правомерность отказа Исполнительного комитета муниципального образования г. Набережные Челны Республики Татарстан в выдаче разрешения на использование ЗУ в связи с тем, что истец не обозначил в заявлении вид размещаемого объекта.
Имеется также судебная практика по вопросу отнесения или не отнесения того или иного объекта к элементам благоустройства и малым архитектурным формам. Так, к упомянутым элементам в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа по делу №А56-83065/2023 отнесена входная группа для устройства отдельного входа в здание.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника
В постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу №А33-33417/2021 к элементам благоустройства отнесены контейнеры ТКО. При этом в постановлении того же суда от 06.04.2023 по делу №А33-6992/2022 отмечена противоположная позиция — и суд согласился, что площадка для накопления твердых коммунальных отходов не соответствует видам, предусмотренным Постановлением Правительства РФ №1300.
В постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу №А45-19167/2023 отказ в выдаче разрешения на использование ЗУ для размещения коммуникационно-инфраструктурного павильона (объекта связи) был признан правомерным на том основании, что фактически объект является остановочным павильоном общественного транспорта, который не входит в перечень объектов, разрешенных к размещению без предоставления земельного участка.
В постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу №А46-9733/2021 был признан законным отказ в согласовании проекта благоустройства, предусматривавшего размещение забора. Суд пришел к выводу, что забор не относится к элементам благоустройства и ограничил бы доступ третьим лицам к предоставленному участку.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника
Как правило, заборы и строительную технику не включают в элементы благоустройства (решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу №А56-96644/2023). Однако и здесь можно встретить противоречия.
Так, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении по делу №А63-39/2019 заключил, что выдача разрешений на использование земель для строительства подъездного пути к ресторану с примыканием к трассе является правомерной. Заинтересованное лицо пыталось оспорить решение уполномоченного ведомства, указывая, что размещение проезда переводит дорогу в статус автомобильной и требует наличия разрешения на строительство. Однако в ходе судебного разбирательства этот довод был опровергнут.
Ограждение относят к элементам благоустройства в Ульяновске (решение Железнодорожного районного суда г. Ульяновска от 07.09.2020 по делу №2-2033/2020). Здесь суд к элементам благоустройства территории также отнес двухэтажное строение (раздевалку) с хозяйственной пристройкой, одноэтажное строение для обогрева с хозблоком и навесом, вагончик для хранения лодок и весел, строение для хранения инвентаря и раздевалку, сарай для хранения хозяйственного инвентаря, биотуалет, деревянные мостки. Было указано, что данные объекты не являются капитальными, несмотря на их значительные объемы, использование в коммерческой деятельности для извлечения выгоды и нарушение прав третьих лиц.
Фото предоставлено пресс-службой компании Мегаполис-Строй
Другим предметом спора часто является вопрос, можно ли предоставлять в порядке ст. 39.36 ЗК РФ территории общего пользования.
В частности, Арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении по делу №А21-10495/2022 признал правомерным отказ в выдаче разрешения на использование ЗУ для размещения линий связи, исходя из того, что объект располагался бы в границах красных линий, предназначенных для строительства дороги (согласно генеральному плану г. Калининграда), и находился бы в зоне озеленения общего пользования и в охранной зоне газопровода.
В постановлении Арбитражного суда Поволжского округа по делу №А55-1573/2021 отказ в выдаче разрешения на использование земельных участков для размещения пандусов и других приспособлений для маломобильных групп населения был признан незаконным. Также было отменено решение нижестоящей инстанции, подтвердившей правомерность отказа, из-за того что испрашиваемые участки относятся к территориям общего пользования и частично расположены в границах красных линий.
В определении Четвертого кассационного суда общей юрисдикции по делу №2а-8289/2021 было указано на неправомерность отказа в выдаче разрешения для благоустройства территории из-за предусмотренного в генеральном плане г. Краснодара строительства автомобильной дороги и возможного наложения красных линий на испрашиваемой территории.
Таким образом, на данный момент остается правовая неопределенность на предмет того, являются ли некоторые объекты элементами благоустройства и везде ли они могут быть расположены.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника
Решение проблемы
По данным авторов исследования, в подавляющем большинстве региональных актов отмечается необходимость указывать вид объекта согласно перечню, установленному Постановлением Правительства РФ №1300. То есть если планируется разместить лавку, то надо так и написать в заявлении: «лавка», — и соответственно затем это же указать в распоряжении. Нельзя просто ограничиться словами «элемент благоустройства».
В региональных нормах используются такие формулировки, как «вид объекта, предполагаемого к размещению на землях или земельном участке», «наименование размещаемого объекта», «предполагаемая цель использования земель или земельного участка». При этом термины «вид», «наименование» и «цель» используются как синонимы.
Помимо вида объекта, нередко обязательным требованием является указание в заявлении и других данных. По данным исследования, в 75 регионах это срок использования земли.
Фото: samolet.ru
В 18 субъектах необходимо обосновать площадь предоставляемой земли или земельного участка.
Нормативно-правовые акты 16 регионов обязывают заявителя также доказать целесообразность расположения объектов.
Предоставить эскизный чертеж или дизайн-проект проектируемого объекта необходимо в 14 регионах.
В то же время в некоторых регионах дополнительные обязательные требования не закреплены, что зачастую приводит к необоснованной выдаче таких разрешений и, следовательно, к нарушению и ограничению прав третьих лиц на свободное пользование такими землями и земельными участками. В дальнейшем их правомерность оспаривается в судах.
Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника
Например, в постановлении правительства Калужской области №641 от 17.11.2015 «Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения на территории Калужской области объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута» не закреплены ни требования к заявлению о выдаче разрешения на размещение объекта и прилагаемым документам, ни форма самого заявления, хоть как-то указывающая на сведения, которые необходимо в нем прописать.
Говоря про элементы благоустройства, мы говорим в том числе и про малые архитектурные формы. Исчерпывающий перечень таких объектов, как и собственно элементов благоустройства, законодательство не содержит. Пожалуй, это и невозможно: кто знает, какой еще элемент изобретут в том или ином регионе. При этом встречаются на местах и попытки уточнить, что же все-таки является малыми архитектурными формами.
Фото: © David Castillo Dominici / Фотобанк Лори
В частности, в утвержденных решением №20 Ульяновской Городской Думы от 24.02.2021 «Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Ульяновск"» под ними понимаются сооружения, предназначенные для архитектурно-ландшафтной организации и благоустройства территории и дополняющие основную застройку: памятники и скульптурные композиции, высота которых не превышает 25 м; элементы монументально-декоративного оформления, в том числе декоративные и игровые скульптуры, мемориальные доски, фонтаны, плескательные и декоративные бассейны, глубина которых не превышает 0,5 м; памятные знаки, детские и спортивные площадки (комплексы), иное спортивное и игровое оборудование; площадки отдыха; устройства для оформления мобильного и вертикального озеленения; водные устройства, ворота, навесы, перголы; садово-парковые сооружения, мостики, скамейки, беседки, цветочницы, вазоны, урны, лестницы, пандусы, балюстрады, решетки, велопарковки, расположенные в границах земель общего пользования.
Однако такое решение нивелируются тем, что та же Ульяновская область разрешает использовать земли без определения того, под какой именно элемент она предоставляется в распоряжение в порядке ст. 39.36 ЗК РФ.
Фото предоставлено пресс-службой бюро «Кучембаев и партнеры»
В заключение
«В заключение хочется отметить, что, учитывая пробелы и несовершенство региональных нормативно-правовых актов, имеет смысл на федеральном уровне закрепить такие квалифицирующие признаки, как срок использования и площадь предоставления земли, целесообразность расположения объекта в запрашиваемом месте и согласование его архитектурного облика», — резюмировал руководитель исследования Алмаз Кучембаев (на фото).
Источник: авторский коллектив под руководством Алмаза Кучембаева
Другие публикации по теме:
Как изменятся условия контрактов на благоустройство
Эксперты определили города с лучшей экологией, благоустройством и самым доступным жильем
Минстрой разработал новые требования к благоустройству территорий
Приняты стандарты комплексного благоустройства городских территорий
Можно ли увеличивать смету контрактов на благоустройство территорий
Утвержден национальный стандарт комплексного благоустройства и эксплуатации городских территорий
Высоким уровнем комфорта и благоустройства могут похвастать 44% российских городов
Застройщиков обязали при получении АГР указывать в проекте благоустройство и отделку
