Современная история долевого строительства началась в 90-е годы прошлого столетия. Прекращение бюджетного финансирования строительства жилья и отсутствие доступного проектного финансирования поставили строительную отрасль перед выбором: остановка строительного комплекса или поиск нестандартных решений в новых экономических условиях. Выход из сложившейся ситуации был найден – привлечение для строительства средств граждан. Для этого потребовалось решить задачу оформления договорных отношений между гражданами, осуществляющими финансирование строительства, и застройщиками. И такое решение было найдено благодаря тому, что законодательство позволяет заключать договоры как урегулированные законом, так и непредусмотренные им. Основываясь на общих положениях об обязательствах, сделках и договорах, а также положениях законодательства Российской Федерации об инвестиционной деятельности, были разработаны договоры инвестирования или, как их стали называть, договоры долевого участия в строительстве ^[1].

Одновременно с такими договорами на рынке недвижимости использовались и другие формы привлечения денежных средств граждан. Застройщики предлагали гражданам заключать договоры как предусмотренные, так и не предусмотренные законом и другими правовыми актами. Среди таких договоров были договоры подряда, совместной деятельности, уступки требования (цессии) и другие. Независимо от названия существенные условия таких договоров были примерно одинаковые: гражданин (которого в договоре называли инвестором или дольщиком) был обязан оплатить часть стоимости строительства многоквартирного дома, а организация-застройщик или девелоперская компания – построить многоквартирный дом, обеспечить его ввод в эксплуатацию и после этого передать гражданину в собственность определенную договором квартиру.

Развитие рынка долевого строительства в новых экономических условиях было сопряжено с увеличением количества судебных споров, возникающих из-за невыполнения условий, указных в договорах. В условиях отсутствия в законодательстве регламентации договоров об инвестиционной деятельности суды исходили из их содержания, а не из наименования, при этом неоднозначно оценивали правовую природу заключаемых сделок. Сравнительный анализ законодательства, проведенный верховными судами республик, краевыми, областными и соответствующими им судами, позволил судам сделать вывод о том, что Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» предоставляет гражданину больше гарантий защиты его прав от недобросовестных контрагентов по заключенному им договору, чем Гражданский кодекс Российской Федерации, ограничивающий права граждан рамками договора ^[2].

Такая оценка правовой природы отношений граждан и застройщиков представляется не бесспорной. Действительно, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг). Этот закон в качестве потребителя рассматривает граждан, имеющих намерение заказать или приобрести либо заказывающих, приобретающих или использующих так называемые товары народного потребления исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Это с одной стороны. А с другой – Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» понимает под инвестиционной деятельностью вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли или достижения иного полезного эффекта. В рассматриваемом нами случае таким полезным эффектом является получение в собственность квартиры в построенном многоквартирном доме. При этом под инвестициями понимаются, в частности, денежные средства, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в указанных целях, а к числу капитальных вложений закон относит затраты на новое строительство. В связи с этим вопрос, кем является участник долевого строительства – потребителем или инвестором, остается теоретически актуальным и сегодня ^[3].

Накопившиеся вопросы требовали решения на законодательном уровне. Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 214-ФЗ) решил лишь часть проблем. В частности, была решена проблема «двойных продаж», поскольку заключение двух договоров участия в долевом строительстве на одну квартиру стало невозможным, так как совершение таких сделок стал контролировать орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Дальнейшее увеличение объемов строительства с привлечением денежных средств граждан было сопряжено с возникновением проблемы «обманутых дольщиков», которая уже выходила за рамки заурядных судебных споров и становилась социальной. Вот почему в начале 2014 года Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также – Минстрой России) выступило с инициативой перехода с 1 января 2015 года от механизма привлечения денежных средств граждан в порядке долевого участия к финансированию строительства многоквартирных домов через кредитные организации. Это означало бы фактическую отмену института долевого строительства и переход к проектному финансированию. Однако в условиях высоких ставок по банковским кредитам это привело бы к кризису в строительной отрасти. По оценкам экспертов, ежегодный объем рынка договоров долевого строительства составлял порядка 2 триллионов рублей, а за счет средств дольщиков осуществляется финансирование до 50 процентов от всего объема строящегося в России жилья. Институт долевого строительства был сохранен. При этом количество «обманутых дольщиков» продолжало расти. Так, например, по состоянию на сентябрь 2015 года в Московской области было 37 проблемных объектов, для строительства которых было привлечено 6 529 дольщиков ^[4].

Таким образом, к 2016 году назрела необходимость серьезных перемен в правовом регулировании долевого строительства.

Первое, что сделал законодатель, – установил уголовную ответственность за привлечение денежных средств граждан для строительства в нарушение требований законодательства Российской Федерации об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. Такая ответственность наступает, если имеет место незаконное привлечение денежных средств граждан в крупном размере или группой лиц по предварительному сговору. Деяния, предусмотренные статьей 200.3 Уголовного кодекса Российской федерации, признаются совершенными в крупном размере, если сумма привлеченных денежных средств превышает три миллиона рублей, в особо крупном размере – если превышает пять миллионов рублей. Лицо, совершившее преступление, предусмотренное этой статьей, освобождается от уголовной ответственности, если сумма привлеченных денежных средств возмещена в полном объеме или если указанным лицом приняты меры, в результате которых многоквартирный дом введен в эксплуатацию. Такая оговорка в Уголовном кодексе Российской Федерации может позволить

недобросовестным застройщикам и дальше привлекать денежные средства граждан с нарушением законодательства о долевом строительстве, если они будут уверены в том, что смогут завершить строительство многоквартирного дома и обеспечить его ввод в эксплуатацию.

Обратим внимание на то, что объективная сторона уголовного преступления (то есть то, в чем выражено уголовно наказуемое деяние) определена как «нарушение требований законодательства Российской Федерации об участии в долевом строительстве». При такой формулировке закона под уголовную ответственность застройщик может попасть за любое нарушение Закона № 214-ФЗ при привлечении денежных средств граждан. Остается вопрос, почему законодатель не уточнил, какие именно нарушения законодательства о долевом строительстве должны повлечь уголовное преследование. Между тем основные нарушения, которые часто становятся причиной появления обманутых дольщиков, – это привлечение денежных средств граждан способами, не предусмотренными Законом № 214-ФЗ, нецелевое использование этих денежных средств и самовольное строительство. Первое из этих нарушений могло бы быть прямо указано в статье 200.3 Уголовного кодекса Российской Федерации. Действующая редакция этой статьи делает возможным привлечение к уголовной ответственности даже за незначительные нарушения законодательства о долевом строительстве.

Нормы об ответственности за нецелевое использование денежных средств участников долевого строительства в законодательстве отсутствуют, законодательством предусмотрены лишь неблагоприятные для застройщика налоговые последствия.

Зачастую появление обманутых дольщиков бывает обусловлено тем, что должностные лица органов местного самоуправления, государственного строительного надзора и правоохранительных органов, попустительствуют самовольному строительству на подведомственной им территории, поэтому за самовольное строительство должна быть неизбежной ответственность не только лиц, осуществивших его, но и соответствующих должностных лиц.

Существенные дополнения и изменения в правила регулирования долевого строительства внесены Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 304-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Но прежде, чем говорить об основных изменениях законодательства, напомним читателю о том, что согласно пункту 2 статьи 1 Закона № 214-ФЗ привлечение денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов допускается тремя способами:

• на основании договора участия в долевом строительстве;
• путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида – жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах;
• жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.

Здесь надо уточнить, что, по общему правилу, установленному пунктом 3 статьи 110 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилищно-строительный кооператив не вправе осуществлять одновременно строительство более одного многоквартирного дома с количеством этажей более трех.

Несмотря на то, что принятый в 2004 году Закон № 214-ФЗ ограничил формы привлечения денежных средств граждан тремя перечисленными способами, недобросовестные застройщики продолжали привлекать их запрещенными способами.

К сожалению, при подготовке изменений законодательства о долевом строительстве не был проведен анализ основных причин, приводящих к появлению «обманутых дольщиков», поэтому подавляющее количество изменений коснулось только одного способа привлечения денежных средств граждан, а именно договора участия в долевом строительстве, который и до принятых дополнительных мер максимально защищал права участников долевого строительства и реже всего становился причиной появления «обманутых дольщиков» (см. табл.).

Рассмотрим предъявляемые к застройщику требования более подробно.

Требование о размере уставного капитала

Требование об увеличении размера уставного капитала возвращает нас в 1990-е годы. Тогда с этой проблемой столкнулись коммерческие банки. И схема была отработана. В упрощенном варианте это выглядело так. Учредитель брал кредит в одном банке, вносил сумму в качестве вклада в уставный капитал другого банка, затем брал в этом банке кредит и погашал кредит в первом банке. Проблема погашения кредита решалась «в рабочем порядке». С некоторыми усложнениями эта схема может быть применена застройщиками и сегодня. Ни тогда, ни сейчас уставный капитал не гарантировал и не гарантирует вкладчикам и дольщикам сохранение их денежных средств. На что может повлиять эта мера, так это на увеличение стоимости реализуемых по договорам участия в долевом строительстве квартир, так как очевидны накладные расходы застройщика.

Требование о договоре поручительства по обязательствам застройщика, размер уставного капитала которого не соответствует требованиям Закона № 214-ФЗ

В связи с тем, что проблема увеличения уставного капитала может быть решена вышеописанным способом, потребность в договоре поручительства вряд ли возникнет.

Требование о страховании ответственности застройщика

Необходимость в рассмотрении требования о страховании ответственности застройщика за неисполнение обязательств по договору участия в долевом строительстве отпадает, поскольку она должна быть отменена после начала деятельности компенсационного фонда.

Применение счетов эксроу

Это требование основано на предположении о том, что банки являются более надежным партнером дольщика, чем девелоперские компании. В том что это утверждение спорное, можно убедиться, обратившись к официальному сайту Агентства по страхованию вкладов ^[5].

Необходимость соблюдения специальных правил

Что касается необходимости соблюдения утверждаемых Правительством Российской Федерации правил, обязательных для сторон договора участия в долевом строительстве при его заключении и исполнении, то сложно сказать, чем вызвана необходимость издания дополнительных правил, – существенные условия этого договора, правила его заключения и исполнения достаточно детально урегулированы законом.

Необходимость получения застройщиком заключения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям, установленным Законом № 214-ФЗ

Согласно статье 19 Закона № 214-ФЗ проектная декларация включает информацию о застройщике и информацию о проекте строительства. Форма проектной декларации утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 996/ПР. Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен проверить соответствие проектной декларации требованиям Закона № 214-ФЗ. Эти требования установлены частью 2 статьи 3, статьями 20 и 21 этого закона. Направленные на борьбу с недобросовестными застройщиками меры оказались новым административным барьером и для застройщиков, добросовестно выполняющих требования законодательства. Для них основной проблемой стало не обеспечение соответствия требованиям закона, а заполнение утвержденной Минстроем России формы проектной декларации. Эту форму характеризуют сложно построенная структура, неоднозначно толкуемые требования, отсутствие официальных методик определения тех или иных параметров.

В связи с этим в утвержденную форму проектной декларации потребовалось внести 79 примечаний, многие из которых требуют дополнительных комментариев и разъяснений. Так, например, в примечании № 61 устанавливается, что графы подраздела 17.1 «О примерном графике реализации проекта строительства» заполняются в отношении каждого из этапов строительства: 20 процентов готовности; 40 процентов готовности; 60 процентов готовности; 80 процентов готовности. Как известно, этапы строительства определяются по основным видам выполняемых строительно-монтажных работ, а объемы строительства измеряются в стоимостном выражении (тыс. р.) и физических единицах (куб. м., кв. м., м.), а не в процентах.

Необходимость государственной регистрации договора участия в долевом строительстве

Эта мера действует с момента введения в действие Закона № 214-ФЗ и доказала свою эффективность и для защиты прав дольщиков, и для оказания положительного влияния на поведение застройщиков. В то время как жилищно-строительные кооперативы были одной из форм привлечения денежных средств граждан, породивших большое количество «обманутых дольщиков».

Обязательные взносы в компенсационный фонд

Это самая эффективная из предложенных законодателем мер. При обоснованных размерах взносов и правильной организации эта мера позволит избежать проблемы «обманутых дольщиков» в будущем.

В статье 23.2 Закона № 214-ФЗ предусматривается, что в целях дополнительной защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства, обязательства перед которыми не исполняются застройщиками, в отношении которых арбитражным судом введены процедуры, применяемые в деле о банкротстве, по решению Правительства Российской Федерации может быть создан фонд, средства которого формируются за счет обязательных отчислений (взносов) застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. При этом размер обязательных отчислений (взносов) застройщика в этот фонд не может быть установлен свыше одного процента от планируемой стоимости строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, указанной в проектной декларации застройщика.

Компенсационный фонд будет защищать права дольщиков также надежно, как защищает права вкладчиков Агентство по страхованию вкладов.

Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект об изменении Закона № 214-ФЗ ^[6]. Согласно законопроекту размер обязательных отчислений (взносов) застройщика в компенсационный фонд определяется иначе – они рассчитываются фондом в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации, на основе согласованной сторонами цены каждого договора участия в долевом строительстве, предусматривающего передачу жилого помещения. Методика должна предусматривать величину базовой ставки, которая повышается в зависимости от определяемой в соответствии с такой методикой способности застройщика исполнять принятые на себя обязательства (кредитоспособность, финансовая устойчивость). Законопроектом предусматривается, что в целях защиты прав и законных интересов участников долевого строительства в зависимости от ситуации фондом будут осуществляться следующие действия:

• выплата за счет средств компенсационного фонда возмещения участникам долевого строительства по договорам участия в долевом строительстве при несостоятельности (банкротстве) застройщика;
• предоставление за счет средств компенсационного фонда займа, в том числе беспроцентного, или пожертвования созданному жилищно-строительному кооперативу или иному потребительскому кооперативу либо предоставление займа застройщику, который будет являться приобретателем объекта незавершенного строительства, для завершения строительства многоквартирного дома и исполнения обязательств по передаче жилых помещений участникам долевого строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2016 года № 1310 «О защите прав граждан – участников долевого строительства» правами учредителя некоммерческой организации, созданной единым институтом развития в жилищной сфере в организационно-правовой форме фонда, наделено Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В заключение отметим, что норма о создании фонда, средства которого формируются за счет обязательных отчислений (взносов) застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства, введена в действие со дня опубликования Федерального закона от 3 июля 2016 года № 304-ФЗ, но на момент написания статьи компенсационный фонд к практической деятельности по защите прав дольщиков еще не приступил.

Отражение в договоре расходов из средств дольщика на объекты социальной инфраструктуры

Расходование денежных средств дольщиков на строительство объектов социальной инфраструктуры до принятых изменений было нецелевым их использованием

(подробнее см. [12]).

Теперь застройщики получают возможность нести такие расходы не за счет прибыли, а относя соответствующие затраты на себестоимость строительства.

Однако надо обратить внимание на то, что согласно статье 18.1 Закона № 214-ФЗ возмещение затрат на строительство, реконструкцию объекта социальной инфраструктуры и (или) на уплату процентов по целевым кредитам на их строительство, реконструкцию за счет денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору, допускается при условии, если после ввода в эксплуатацию такого объекта на него возникает право общей долевой собственности у участников долевого строительства или этот объект безвозмездно передается застройщиком в государственную или муниципальную собственность. В любом из этих случаев в договоре долевого участия должны быть указаны цели и размер затрат застройщика на создание объекта социальной инфраструктуры, подлежащих возмещению за счет денежных средств, уплачиваемых дольщиком, с которым заключен договор.

При таком подходе у застройщика возникают следующие риски.

Во-первых, если застройщик по какимлибо причинам не сможет передать объект социальной инфраструктуры в собственность дольщиков или публичного образования, то расходы на такой объект он может нести либо за счет прибыли, что влечет соответствующие налоговые последствия, либо за счет собственных или заемных средств.

Во-вторых, участник долевого строительства может отказаться от оплаты доли в праве на инфраструктурный объект.

В-третьих, уже после получения квартиры участник долевого строительства может предъявить застройщику требование о возмещении ему той части оплаченной им по договору суммы, которая указана как плата за объект социальной инфраструктуры.

Мы уже отмечали, что в судебной практике споры по договорам участия в долевом строительстве рассматриваются с приме-

нением законодательства о защите прав потребителей. А это законодательство запрещает обуславливать приобретение одних товаров обязательным приобретением иных товаров. Здесь важно отметить, что согласно пункту 1 статьи 16 Закона «О защите прав потребителей» условия договора, ущемляющие права потребителя, установленные законами о защите прав потребителя, признаются недействительными.

Мы рассмотрели основные нововведения законодательства о долевом строительстве. Еще до введения в действие этих положений на практике возник вопрос, распространяются ли требования по оформлению проектной декларации, содержащиеся в приказе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 996/ПР «Об утверждении формы проектной декларации», а также требования о необходимости размещения на официальном сайте застройщика заключения уполномоченного органа о соответствии застройщика и проектной декларации установленным требованиям, содержащимся в подпункте 4 пункта 2 статьи 3.1 Закона № 214-ФЗ, на строящиеся объекты в случае, если первый договор долевого участия по такому объекту зарегистрирован до 1 января 2017 года ^[7].

Этот вопрос возник в связи с тем, что согласно пункту 2 статьи 3.1 Закона № 214-ФЗ на официальном сайте застройщика в отношении каждого многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, строящегося (создаваемого) с привлечением средств участников долевого строительства, в электронном виде должны быть размещены проектная декларация и заключение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям закона.

Но, с другой стороны, согласно пункту 2 статьи 19 Закона № 214-ФЗ проектная декларация до заключения застройщиком договора с первым участником долевого строительства многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости направляется застройщиком в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Также при ответе на поставленный вопрос надо учитывать, что согласно пункту 2 статьи 48 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» для государственной регистрации договора участия в долевом строительстве, заключенного застройщиком с первым участником долевого строительства многоквартирного дома, необходимы проектная декларация и заключение уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Итак, системное толкование рассмотренных в настоящей статье норм позволяет сделать вывод о том, что требования к оформлению проектной декларации, содержащиеся в приказе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 996/ПР «Об утверждении формы проектной декларации», а также требования о необходимости размещения на официальном сайте застройщика заключения уполномоченного органа о соответствии застройщика и проектной декларации установленным требованиям, содержащиеся в подпункте 4 пункта 2 статьи 3.1 Закона № 214-ФЗ, не распространяются на строящиеся объекты в случае, если первый договор долевого участия по строящемуся объекту зарегистрирован до 1 января 2017 года.

Насколько эффективными будут меры, принятые законодателем в целях недопущения появления новых «обманутых дольщиков», покажет время.

Новые практические вопросы, очевидно, появятся, когда с 1 июля 2017 года будут введены в действие требования к размеру уставного капитала, а кредитующие инвестиционно-строительные проекты банки получат возможность требовать во всех договорах участия в долевом строительстве устанавливать обязанность участников долевого строительства вносить денежные средства в счет уплаты цены договора на счета эскроу. Получить эти средства застройщик сможет только после ввода объекта в эксплуатацию и передачи квартиры или нежилого помещения участнику долевого строительства. В связи с этим как минимум можно прогнозировать рост цен, так как для осуществления строительства застройщику потребуется кредит.

Застройщики могут оказаться в сложной ситуации, так как уже сегодня имеет место затоваривание рынка жилья – в 2016 году более 25 процентов квартир остались нереализованными на момент ввода объекта в эксплуатацию. И даже в Москве, где всегда был стабильный спрос на квартиры в новостройках, остается непроданным более 6 миллионов квадратных метров жилья ^[8].

Таким образом, ответ на заявленный в названии статьи вопрос о будущем долевого строительства в большей степени зависит не от соответствующего законодательства, а от состояния экономики России.

В то же время решение жилищной проблемы в России остается одной из важнейших государственных задач. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» предусматривается следующее:

• создание для граждан Российской Федерации возможности улучшения жилищных условий не реже одного

раза в 15 лет;

• снижение стоимости одного квадрат-ного метра жилья на 20 процентов путем увеличения объема ввода в эксплуатацию жилья экономического класса;
• предоставление до 2020 года доступ-ного и комфортного жилья 60 процентам российских семей, желающих улучшить свои жилищные условия.

В целях выполнения Указа Президента Российской Федерации, а также распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 года № 2242-р «Об утверждении стратегии развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2020 года» можно было бы дополнить перечень основных операций, по которым устанавливаются ставки Центральным банком Российской Федерации, специальной ипотечной ставкой, имеющей особое назначение – развитие ипотечного жилищного кредитования.

Поскольку согласно статье 3 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» получение прибыли не является целью деятельности Банка России, ставку ипотечного жилищного кредитования можно было бы установить на минимальном уровне 3–4 процента, для конечного потребителя размер ставки ипотечного кредита должен быть 7–8 процентов. Это повысит доступность ипотечных жилищных кредитов и предоставит российским гражданам реальный шанс приобрести жилье, а кроме того, позволит сохранить рабочие места (1 рабочее место на стройке – это до 10 рабочих мест в смежных отраслях), что особенно важно в условиях кризиса. При этом можно установить основные ограничения предоставления ипотечных жилищных кредитов с применением предлагаемой ставки, например:

• только для оплаты по договорам доле-вого участия;
• только для строительства многоквар-тирных домов;
• только для доступного жилья с уста-новленным ограничением по стоимости квадратного метра для конкретных субъектов Российской Федерации.

Возможны дополнительные условия предоставления кредитов по предлагаемой ставке, например:

• ограничения по возрасту заемщиков, поскольку надо поддерживать молодые семьи;
• для проектов комплексного освоения территории;
• для проектов развития застроенных территорий;
• для проектов реновации промышлен-ных зон в мегаполисах;
• введение квалификационных требо-ваний для застройщиков, привлекающих денежные средства граждан по договорам долевого участия в строительство многоквартирных домов.

Ипотечные жилищные кредиты с применением предлагаемой ставки должны быть общедоступны, то есть их предоставление не должно регулироваться органами местного самоуправления или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что позволит избежать коррупции.

Эти предложения вполне соответствуют стратегии развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 года № 2242-р, которая в числе основных предусматривает решение задачи повышения доступности ипотечных жилищных кредитов с учетом баланса интересов кредиторов и заемщиков, в том числе снижение процентных ставок по ипотечным жилищным кредитам и повышение доступности ипотечных жилищных кредитов.

Как видим, в вопросе о состоянии долевого строительства в Российской Федерации и соответствующего законодательства, как в фокусе, отражаются не только правовые проблемы.

Решение проблем правового регулирования долевого строительства также будет способствовать решению социальных и экономических проблем современной России.

Андрей КИРСАНОВ, доцент Российского государственного университета правосудия, кандидат
юридических наук.

Источник: общероссийский информационно-аналитический и научно-практический журнал "ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ".

_________________________________

[1] В это время автор настоящей статьи работал в АО «Мосприватизация», организации, ставшей одним из первых девелоперов в городе Москве и столкнувшейся с проблемой привлечения для строительства средств граждан. Разработанные в то время договоры долгое время использовались в девелоперской практике.

[2]  См. Обобщение практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и
организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых
домов от 19 сентября 2002 года.

[3]  Именно теоретически, поскольку согласно пункту 9 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 года
№ 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости
и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» к отношениям, вы-
текающим из договора участия в долевом строительстве, применяется законодательство о защите прав
потребителей.

[4] Приведенные данные были озвучены в ходе презентаций и в докладах на различных совещаниях и конференциях.

[5] URL: ttp://www.asv.org.ru/liquidation/

[6] URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=139186-7 

[7] Актуальность вопроса подтверждают письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 22 февраля 2017 года № 5725-ОК/07 и Федеральной антимонопольной службы от 26 декабря 2016 года № АК/90365/16.

[8] Приведенные данные были озвучены экспертами в ходе презентаций и в докладах на различных совещаниях и конференциях.

Э. К. Трутнев,

профессор Высшей школы урбанистики

Источник: https://urban.hse.ru 

Любой документ предопределяется формой документа, которая в свою очередь предопределена законом. Не является исключением из этого универсального правила и новая форма градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ), введённая в действие с 01.07.2017 года^[1]. Для тех, кто изучает правовое градорегулирование и на практике применяет его нормы, полезно разобраться с особенностями этой формы в контексте логики производства изменений законодательства и применения принципов рационального управления. В данном тексте представлены результаты анализа норм законодательства, который потребовалось выполнить в связи с постановкой следующих трёх вопросов, неизбежно возникающих у каждого специалиста при внимательном ознакомлении с новой формой ГПЗУ:

• почему кадастровый номер земельного участка не определяется как позиция, во всех случаях подлежащая обязательной фиксации в ГПЗУ?
• правильно ли то, что в состав отображаемых в ГПЗУ градостроительных регламентов должны включаться также и нормативы градостроительного проектирования – расчётные показатели в отношении объектов инфраструктуры?
• правильно ли то, что отдельной позицией в форме ГПЗУ (не в составе градостроительного регламента в части ограничений) должен отмечаться факт расположения земельного участка в границах «территории объекта культурного наследия»?

 

Вопрос первый: почему кадастровый номер земельного участка не определяется как позиция, во всех случаях подлежащая обязательной фиксации в ГПЗУ^[2]?

Анализ законодательства обнаруживает наличие двух прямо противоположных ответов на этот вопрос: ответ универсальный - для случаев, регламентируемых по общему правилу, и ответ частный - для случаев, регламентируемых в порядке исключения. 

На первый вопрос ответ универсальный – для общего случая. Согласно общему правилу невозможно существовать земельному участку как объекту правоотношений при отсутствии у него уникального кадастрового номера, а именно: нет кадастрового номера, значит, нет и земельного участка, значит, никакие действия, претендующие быть юридически правомерными, не могут осуществляться в отношении юридически отсутствующего земельного участка (несмотря на его возможное физическое наличие), в том числе не может предоставляться ГПЗУ без кадастрового номера (поскольку ГПЗУ без кадастрового номера – это свидетельство юридического факта отсутствия земельного участка, то есть ГПЗУ без кадастрового номера – это ГПЗУ для отсутствующего земельного участка, что есть ничто иное, как правовой нонсенс). Это утверждение неопровержимо доказывается для общего случая^[3].

На первый вопрос противоположный ответ – частный ответ для исключения. Такое исключение ныне специально создано Федеральным законом «о реновации жилищного фонда в Москве»^[4] – нормой статьи 7.2 этого Закона (далее – №141-ФЗ), куда включены три уникальные по смыслу, юридическим и практическим последствиям новеллы, а именно: 1) не дожидаясь завершения процесса образования земельного участка, допускается выдача градостроительного плана земельного участка, ещё только подлежащего образованию, то есть, ещё не образованного в юридическом смысле; 2) для выдачи разрешения на строительство не требуется предоставление правоустанавливающих документов на земельный участок, процесс образования которого в юридическом смысле не завершён; 3) вместо правоустанавливающих документов на земельный участок к заявлению о выдаче разрешения на строительство прикладывается утвержденная схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории^[5].

Содержание и последствия применения этих новелл должны быть раскрыты до предельного завершения – последовательно, по пунктам:

1. С самого начала обнаруживает себя ранее неведомая причина, объясняющая исходно непонятное включение в форму ГПЗУ неправомерной, казалось бы, ремарки – «при наличии», относительно того, что кадастровый план земельного участка, якобы, не является обязательной позицией в ГПЗУ[6]. Действительно, такая позиция отныне уже не является обязательной, поскольку №141-ФЗ позволил совершать ранее непозволительные действия с юридическими фантомами – с не существующими в юридическом отношении земельными участками, с такими земельными участками, которые ещё не образованы, ещё только подлежат образованию, то есть ещё не учтены в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) со своими уникальными кадастровыми номерами.

2. Упразднив необходимость предоставления вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство правоустанавливающих документов на земельный участок, № 141-ФЗ совершил псевдо-правовую революцию - определил, что реновацию жилищного фонда в Москве могут производить лица, не обладающие статусом застройщиков, не являющиеся правообладателями земельных участков. Этой новеллой упраздняется фундаментальный принцип законодательства, включая законодательство о градостроительной деятельности – принцип, согласно которому застройщиком может быть только правообладатель земельного участка, или его доверенное лицо (см. пункт 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации – далее ГрК РФ)^[7] .

3. Определяя, что в целях реновации жилищного фонда образование земельных участков должно происходить посредством подготовки схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, №141-ФЗ упраздняет для частных случаев следующие универсальные нормы федеральных законов:

• норму ЗК РФ, согласно которой образование земельных участков в границах элементов планировочной структуры, застроенных многоквартирными домами, осуществляется исключительно в соответствии с утвержденными проектами межевания территории (подпункт 4 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ);
• норму ГрК РФ, согласно которой проекты межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5 статьи 46 ГрК РФ).

Для частных случаев реновации упразднение универсальных норм федеральных законов происходит по принципу: нет упразднённого документа (проекта межевания территории) – нет и публичных процедур его принятия. Очевидно, что упразднение для случаев реновации проектов межевания территории – это узаконенный ошибочный отказ от рациональной технологии, от системной планировочной организации территории ради возможности произвольного изъятия из территории «кусков земли» для выборочной, точечной застройки, это №141-ФЗ созданная возможность не учитывать права собственников квартир в многоквартирных домах, не включённых в программу реновации, это узаконенный отказ от выделение полноценных по площади земельных участков для таких домов.

4. Вопреки иным федеральным законам, №141-ФЗ применительно к отсутствующему в юридическом отношении земельному участку позволяет отсутствующему правообладателю и, соответственно, отсутствующему застройщику получать ГПЗУ, обеспечивать подготовку проектной документации, получать разрешение на строительство и обеспечивать строительство.

Однако, даже и на всё готовому №141-ФЗ всё же не удалось упразднить ещё существующий в законодательстве запрет регистрировать права на построенный объект, расположенный на не существующем в юридическом отношении земельном участке, поскольку применительно к программе реновации этот Закон не упраздняет пункт 1 части 3 статьи 55 ГрК РФ – пункт, согласно которому для получения разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию необходимо предоставить правоустанавливающие документы на земельный участок, а значит, до получения такого разрешения псевдозастройщику всё же потребуется произвести учёт земельного участка и регистрацию прав на него в ЕГРН и получить выписку из ЕГРН с кадастровым номером земельного участка и координатами характерных точек его границ. 

Оказывается, что вводя указанные псевдо-революционные новеллы, №141-ФЗ не завершает их внутреннюю логику - не даёт ответов на следующие неизбежные вопросы: 1) каким способом должен образовываться земельный участок для уже построенного объекта (земельный участок в предварительном плане как бы образованный, то есть, «недообразованный» посредством схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории); 2) как могут, или должны соотноситься два вида границ земельного участка – предварительные границы согласно указанной схеме и окончательные границы, координаты характерных точек которой будут зафиксированы в ЕГРН. Поскольку прямых ответов на поставленные вопросы №141-ФЗ не даёт, то придётся извлекать ответы из содержания норм действующего законодательства. 

Следующими положениями определяется ответ на вопрос «каким способом должен образовываться земельный участок для уже построенного объекта – земельный участок в предварительном плане как бы образованный, то есть, «недообразованный» посредством схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории?»:

• в соответствующей норме статьи 7.2 № 141-ФЗ признаётся, что схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории подготавливается до образования земельного участка, то есть, признаётся, что такое образование всё-таки должно быть осуществлено когда-то;
• действие нормы статьи 7.2 №141-ФЗ о схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории (а также об упразднении действия применительно к реновации подпункта 4 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ и части 5 статьи 46 ГрК РФ – см. выше) распространяется на период выполнения действий, обеспечивающих получение разрешения на строительство. Очевидно, что действие этой нормы прекращается по завершении процесса строительства – при совершении действий по созданию правовых условий для получения разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию, при обеспечении кадастрового учёта и регистрации прав на земельный участок. Соответственно, «восстанавливаются в правах» ранее «временно как бы упразднённые» посредством №141-ФЗ (применительно к программе реновации) указанные нормы ЗК РФ и ГрК РФ, то есть, в рамках реновации окончательное образование земельных участков (ранее «недообразованных» посредством промежуточных схем) должно производиться «исключительно в соответствии с утвержденными проектами межевания территории» (подпункт 4 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ), а такие проекты «подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях» (часть 5 статьи 46 ГрК РФ).

Таким образом, действующее законодательство (включая и сам №141-ФЗ) даёт однозначный ответ на поставленный вопрос: земельные участки (несмотря на предварительное, юридически не значимое образование посредством схем) для построенных в рамках программы реновации объектов должны образовываться в окончательном, юридически значимом виде исключительно посредством проектов межевания территории, а такие проекты подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. 

Но здесь необходимо должен быть поставлен и получен ответ на другой неизбежный вопрос: зачем вообще потребовалось посредством №141-ФЗ затевать предварительные манипуляции о подготовке заведомо не имеющих юридической силы схем расположения земельных участков на кадастровом плане вместо использования системных инструментов правового градорегулирования в виде проектов межевания территории? Объяснение может быть только одно - для того потребовалось «временно узаконить» анти-системные действия, чтобы: 1) не принуждать администрацию в упреждающем порядке думать – системно и рационально организовывать предстоящие мероприятия по градорегулированию (путём заблаговременной подготовки необходимых изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, документации по планировке территории – для локальных мест), а дать возможность администрации действовать немедленно, ситуативно и произвольно-неподконтрольно – по мере возникновения проблем, неизбежные сложности с решением которых могут и в дальнейшем обеспечиваться всё новыми и новыми, дополнительными новеллами в порядке развития эксклюзивного законодательства; 2) в будущем поставить заинтересованных лиц (жителей существующих, не сносимых формально в рамках программы реновации многоквартирных домов) перед уже состоявшимися фактами: «соседние дома уже построены, теперь делать нечего – надо смириться с почему-то возникшим лишением ваших прав на приемлемое пространство для жизни».

Следующими положениями определяется ответ на вопрос «как могут, или должны соотноситься два вида границ земельного участка – предварительные границы согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории и окончательные границы, координаты характерных точек которой будут зафиксированы в ЕГРН?»:

• очевидно, что с формально-юридической точки зрения отсутствует прямая связь между этими границами. А раз нет такой связи, то отсутствует законодательный запрет на расширение границ окончательного земельного участка для построенного объекта по отношению к первоначально определённым для такого объекта границам земельного участка; 
• могут учитываться права граждан, проживающих в не сносимых многоквартирных домах, по итогам публичных слушаний, но одно дело учитывать такие права до начала строительства и совсем другое дело в ситуации наличия уже построенного поблизости нового многоквартирного дома;
• в условиях реновации создана для псевдо-застройщиков соблазнительная возможность ущемления прав жителей не сносимых многоквартирных домов (не включённых в программу реновации) в части юридического закрепления границ несоразмерно уменьшенных по площади земельных участков таких домов (уменьшенных в пользу псевдо-застройщиков). Эта возможность неизбежно будет использоваться благодаря двум обстоятельствам – тем, что: а) абсолютное большинство земельных участков существующих многоквартирных домов до сих пор остаются не образованными – не учтёнными в ЕГРН; б) ранее предусмотрительно и заблаговременно состоялось упразднение (посредством № 171-ФЗ от 23.06.2014 года) нормы, некогда являвшейся защитой указанных прав, - состоялось упразднение прежней формулировки части 4 статьи 43 ГрК РФ, согласно которой образование земельных участков на застроенных территориях многоквартирных домов должно было происходить с учётом нормативов, действовавших в период застройки, что ранее ещё как-то обеспечивало учёт прежних условий для нормального проживания в таких домах в части сохранения приемлемой площади их земельных участков.

Итоговое заключение по первому вопросу, адресованному новой форме ГПЗУ, должно состоять из двух положений:

• ныне созданы ранее отсутствовавшие формальные основания для того, чтобы в форму ГПЗУ была включена фраза «кадастровый номер земельного участка (при наличии)», то есть, созданы основания для допущения такой ситуации, когда в ГПЗУ отсутствовал бы кадастровый номер земельного участка. Всё же в этом отношении форма ГПЗУ должна быть исправлена: должно быть чётко указано, что отсутствие такого номера может относиться исключительно к случаям, определённым № 141-ФЗ;
• новеллы №141-ФЗ, создавшие основание для помещения в форме ГПЗУ фразы «при наличии» в отношении кадастрового номера земельного участка, являются деструктивными по отношению к выстраиванию рациональной системы правового градорегулирования (поскольку происходит утверждение нерационального двухэтапного процесса вместо одноэтапного процесса образования земельных участков, ущемление прав и интересов правообладателей недвижимости, провоцирование конфликтных ситуаций, игнорирование необходимости использования системных технологий планировочной организации городской территории).

 

Вопрос второй: правильно ли то, что в состав отображаемых в ГПЗУ градостроительных регламентов должны включаться также и нормативы градостроительного проектирования – расчётные показатели в отношении объектов инфраструктуры?

Этот вопрос распадается на две части – формальную и содержательную. С формальной точки зрения всё достаточно просто: не может не быть в форме ГПЗУ соответствующего раздела^[8] по той причине, что это определено пунктом 8 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ^[9], а такое определение обусловлено включённым через №373-ФЗ^[10] в пункт 9 статьи 1 ГрК расширением понятия «градостроительный регламент», которое отныне включает также и расчётные показатели в отношении объектов инфраструктуры в соответствующих случаях^[11].

Помимо формальной стороны должна быть раскрыта содержательная сторона вопроса. Его следует переадресовать не форме ГПЗУ, которая не может не воспроизводить положения Закона, а самому Закону – №373-ФЗ. Тогда этот вопрос должен быть переформулирован следующим образом: 1) правомерно ли включать в состав градостроительных регламентов указанные расчётные показатели; 2) какими будут правовые и практические последствия расширения состава градостроительных регламентов за счёт расчётных показателей в отношении объектов инфраструктуры. 

Правомерно ли включать в состав градостроительных регламентов расчётные показатели в отношении объектов инфраструктуры?

Смысл определения понятия «градостроительный регламент», которое почти 20 лет существовало (с даты принятия в 1998 году первого ГрК РФ), состоит в том, что градостроительный регламент – это основа правового режима использования земельных участков^[12], и этот правовой режим включает три компонента: 1) виды разрешенного использования земельных участков; 2) предельные параметры разрешенного строительства; 3) ограничения в использовании земельных участков^[13]. 

До сих пор справедливо считалось, что в этом определении нет ничего «забытого» – нет ничего лишнего. Однако отныне в Законе №373-ФЗ говорится прямо противоположное: есть нечто «забытое», и это расчетные показатели обеспеченности инфраструктурными объектами соответствующих территорий – показатели, которые якобы должны быть включены в понятие «градостроительный регламент» в качестве четвертого «забытого» компонента. 

Правильна ли позиция №373-ФЗ? Универсальная и беспристрастная логика помогает однозначно ответить на этот вопрос отрицательно. К чему «привязан» правовой режим? К земельному участку. К чему «привязаны» расчетные показатели обеспеченности инфраструктурой? К территории, но не к земельному участку. Это первая нестыковка. 

Далее, кто отвечает за соблюдение правового режима? Очевидно, что правообладатель земельного участка. Кто отвечает за достижение расчетных показателей в отношении объектов инфраструктуры? Ясно, что не правообладатель земельного участка. Это вторая нестыковка. 

Очевидно, что правовой режим и расчетные показатели относятся к абсолютно разным, не подлежащим смешению в одном понятии смысловым областям. То есть в № 373-ФЗ допущена очевидная логическая и смысловая ошибка). 

Какими будут правовые и практические последствия расширения состава градостроительных регламентов за счёт ошибочного включения в них расчётных показателей в отношении объектов инфраструктуры?

Есть основания задать вопрос: что могло понудить законодателя совершить очевидную ошибку? Может быть, наличие неведомой нам сверхлогики, ради которой потребовалось пренебречь элементарной логикой? Такое предположение имеет право на существование, поскольку подкрепляется свидетельством – еще одной новеллой № 373ФЗ. Итак, предполагаемая сверхлогика являет себя реальностью в последовательности следующих положений: 

• ошибочная привязка расчетных показателей к градостроительным регламентам как бы превращает расчетные показатели в обязанности выполнения для застройщиков (подобно обязательному для выполнения правовому режиму использования земельных участков); используя это искусственное превращение можно как бы понуждать застройщиков выполнять то, что они выполнять непосредственно не обязаны (если это не определено соответствующими персональными договорами);
• за невыполнение того, что застройщики выполнять не обязаны, формально можно отказать в выдаче разрешения на ввод уже построенного объекта в эксплуатацию, поскольку основанием для такого отказа является несоответствие объекта требованиям ГПЗУ^[14];
• в состав требований ГПЗУ № 373-ФЗ предусмотрительно введены указанные расчетные показатели^[15] – введена еще одна противоречащая логике права новелла^[16].

Таким образом, первая ошибка (неверное изменение понятия «градостроительный регламент») является полезной, поскольку она предусмотрительно создает основания для совершения второй полезной ошибки (введение в состав ГПЗУ ненужных там расчетных показателей), а вместе они создают основанный на нормах законодательства (номинально легитимных, но ошибочных в силу правовой логики) квазиправовой инструмент понуждения к своего рода круговой поруке застройщиков – как бы легитимного понуждения властью застройщиков делать то, что они делать не обязаны при отсутствии соответствующих договорных отношений. Такое понуждение может происходить на основе нововведений закона в форме отказа в выдаче разрешений на ввод уже построенных объектов в эксплуатацию по причине отсутствия на других земельных участках объектов, не построенных согласно договорам другими застройщиками в границах территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. 

Иначе говоря, №373-ФЗ благодаря ошибке – неправильному определению понятия «градостроительный регламент» – фактически утверждает псевдоправовые основания для возможности введения круговой поруки как ответственности одних субъектов за бездеятельность других – за неисполнение обязательств другими субъектами. 

Таким образом, форма ГПЗУ должна включать расчётные показатели в отношении объектов инфраструктуры – должна транслировать ошибки федерального Закона в практику применения, чреватую негативными последствиями. 

 

Вопрос третий: правильно ли то, что отдельной позицией в форме ГПЗУ (не в составе градостроительного регламента в части ограничений) должен отмечаться факт расположения земельного участка в границах «территории объекта культурного наследия»?

Пунктом 14 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ определено, что в ГПЗУ должна указываться информация о наличии, или отсутствии в границах земельного участка границ территорий объектов культурного наследия^[17]. Не в полном соответствии с этим положением ГрК РФ в форму ГПЗУ включён раздел 3 «Информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства и объектах культурного наследия». Соответствие является не полным, поскольку в этом разделе отсутствует указание о фиксации в ГПЗУ границ территорий объектов культурного наследия – фиксация, предусмотренная ГрК РФ при наличии таких границ. Но сейчас для нас более важным является необходимость выяснить правовую природу того, что называется «территорией объекта культурного наследия». Для этого нам придётся совершить анализ соответствующих норм №73-ФЗ^[18] и сопоставить их с нормами ГрК РФ, посвящённых определению того, что является «градостроительным регламентом». 

Согласно №73-ФЗ:

1) «территория объекта культурного наследия» может перекрывать земельные участки расположения объектов, которые не являются объектами культурного наследия (далее – «непамятники»)^[19];

2) на такие территории распространяются ограничения по использованию «непамятников» - ограничения, установленные с позиции охраны памятников (объектов культурного наследия)^[20];

3) «территории объектов культурного наследия» устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации – в соответствии с №73-ФЗ^[21]. 

Очевидно, что все три указанные выше характеристики «территории объекта культурного наследия» входят в определение понятия «зоны с особыми условиями использования территории»^[22], а ограничения, определяемые такими зонами, входят в состав градостроительного регламента (см. пункт 9 статьи 1 ГрК РФ). Поэтому ответ на поставленный третий вопрос должен быть таким: отдельной позицией в форме ГПЗУ (не в составе градостроительного регламента в части ограничений) отмечается факт расположения земельного участка в границах «территории объекта культурного наследия» только лишь потому, что №73-ФЗ содержит логическую и смысловую ошибку. Исправление этой ошибки должно привести к тому, что не должно быть в ГПЗУ указанной отдельной позиции, но она должна предъявляться в виде соответствующих ограничений в составе градостроительного регламента. 

Ещё одно относящееся к ГПЗУ важное положение должно быть предъявлено в связи с рассмотрением правовой природы того, что называется «территорией объекта культурного наследия». Согласно ГрК РФ выдача ГПЗУ даёт правообладателям земельных участков (застройщикам) гарантии относительно того, что не возникнет правовых препятствий для реализации их инвестиционно-строительных намерений – предоставленная в ГПЗУ информация не будет изменена в течение трёх лет, даже если в этот период будут, например, изменены правила землепользования и застройки применительно к территориальным зонам расположения соответствующих земельных участков^[23].

В соответствующих случаях, регулируемых посредством №73-ФЗ, указанные гарантии могут быть сведены на «нет» следующим образом:

1) согласно №73-ФЗ, независимо от фактов выдачи ГПЗУ и срока действия таких планов, всегда, в каждый момент времени существует неограниченное право для уполномоченных органов изменять ранее установленные границы и ограничения для территорий объектов культурного наследия, создавать новые подобные территории^[24]; 2) даже отсутствие в ГПЗУ сведений об указанных границах и ограничениях (по причине их отсутствия в ЕГРН) не может быть препятствием для установления запрета на деятельность застройщиков, получивших ГПЗУ, срок действия которых не истёк^[25]. 

Таким образом, существует коллизия между нормами двух федеральных законов – ГрК РФ и № 73-ФЗ. Можно сделать предположение о том, что наличие такой коллизии могло стать причиной неполного соответствия новой формы ГПЗУ требованиям законодательства, а именно: причиной отсутствия в этой форме указания о фиксации в ГПЗУ границ и ограничений для территорий объектов культурного наследия (при их наличии). Имеется два способа решения этой коллизии: 

• промежуточное (на некий краткий срок) решение: а) переформулировать часть 10 статьи 57.3 ГрК РФ таким образом, чтобы было ясно, что предоставляемые этим Кодексом гарантии не распространяются на случаи, регулируемые посредством № 73-ФЗ; б) довести форму ГПЗУ до полного соответствия требованиям ГрК РФ - включить в неё указание о границах и ограничениях для территорий объектов культурного наследия;
• кардинальное решение, основанное на требованиях рационального правового градорегулирования: произвести ревизию № 73-ФЗ для устранения из него правовых и содержательный противоречий (в частности, в отношении фактически состоявшегося, но неприемлемого отказа от образования и фиксации в ЕГРН границ земельных участков объектов культурного наследия, замещения таких границ псевдо-границами в виде территорий объектов культурного наследия, которые по своей сути не могут быть ничем иным, как только зонами с особыми условиями использования территории и при этом дублируют зоны охраны объектов культурного наследия, входя с ними в противоречия, а также в отношении многих иных вопросов, ошибочно решаемых в этом Законе).

 

Вывод. Для ошибок, обнаруженных в новой форме ГПЗУ, нет возможности не быть размножаемыми в практику правоприменения через создаваемые на основе этой формы конкретные документы, которые будут порождать проблемы в самых разнообразных проявлениях. Исправление этих ошибок невозможно выполнить без упразднения их первопричин-первоисточников – ошибочных норм законов, адресованных градорегулирванию, без ревизии законодательства, без исправления ошибок, прежде всего в «законе о реновации» – №141-ФЗ^[26], «законе о комплексном развитии территорий» – №373-ФЗ^[27], а также в иных федеральных законах^[28]. 

Опубликовано с согласия автора

________________________________________________________

^[1] Форма ГПЗУ утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 г. N 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения».

[2] В форме ГПЗУ имеется позиция: «Кадастровый номер земельного участка (при наличии)».

^[3]   Доказательство:
1) земельный участок как объект прав существует лишь тогда, когда он индивидуализирован однозначным образом (см. пункт 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации);
2) юридический факт состоявшейся индивидуализации земельного участка и юридический факт существования прав на индивидуализированный земельный участок могут быть установлены только одним способом – предъявлением выписки из Единого государственного реестра недвижимости, а форма такой выписки устанавливается соответствующим органом нормативно-правового регулирования (см. часть 1 статьи 28 и часть 5 статьи 62 федерального Закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»);
3) ГПЗУ предоставляется по запросу правообладателя земельного участка (см. часть 5 статьи 57.3 Градостроительного кодекса РФ). В силу неустранимой логики при рассмотрении указанного запроса не могут не быть установлены - должны быть установлены юридические факты наличия: а) прав на земельный участок у субъекта, подающего запрос; б) земельного участка как объекта прав; в) связи между первым и вторым фактами;
4) указанные факты фиксируются нигде иначе, как только в выписках из Единого государственного реестра недвижимости применительно к земельным участкам, где в обязательном порядке всегда должен указываться их кадастровый номер – отсутствуют случаи, когда выписка могла бы существовать без кадастрового номера земельного участка (см. приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. N 975 «Об утверждении форм выписок из единого государственного реестра недвижимости, состава содержащихся в них сведений и порядка их заполнения, а также требований к формату документов, содержащих сведения единого государственного реестра недвижимости и предоставляемых в электронном виде»). То есть, в общем случае для земельного участка как объекта прав не может не указываться его кадастровый номер и, соответственно, ГПЗУ как вторичный документ (возникающий на основании наличия предшествующих документов) должен содержать такой кадастровый номер – ГПЗУ не должен выдаваться при отсутствии кадастрового номера земельного участка. В противном случае ГПЗУ выдавался бы для отсутствующего в юридическом отношении земельного участка, что есть правовой нонсенс. 

^[4] Федеральный закон от 1 июля 2017 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве».

[5] Вот эта сложно сформулированная норма статьи 7.2 № 141-ФЗ в её полном изложении с выделенными жирным шрифтом тремя новеллами: «В случае, если в целях реализации решений о реновации земельный участок образуется из земельных участков, которые находятся в собственности города Москвы или государственная собственность на которые не разграничена, и (или) из земельных участков, занятых многоквартирными домами, включенными в решения о реновации, и его границы не пересекаются с границами земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет и находящихся в федеральной либо частной собственности, до образования такого земельного участка в соответствии с земельным законодательством на основании утвержденных правил землепользования и застройки, проекта планировки территории и схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории допускаются выдача градостроительного плана земельного участка, подлежащего образованию в целях реализации проекта планировки территории, выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации для строительства, реконструкции объекта капитального строительства, проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства, строительство, реконструкция объекта капитального строительства. В данном случае предоставление правоустанавливающих документов на земельный участок для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства не требуется. К заявлению о выдаче разрешения на строительство прикладывается утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории».

[6] Фрагмент формы ГПЗУ: «Кадастровый номер земельного участка (при наличии)».

[7] Для снятия возможной недосказанности в разборе этого вопроса следует уточнить следующее: 1) на праве собственности городу Москве могут принадлежать (а) земельные участки, имеющие кадастровые номера - учтённые в ЕГРН, (б) земли (не земельные участки), государственная собственность на которые не разграничена; 2) на праве собственности городу Москве не могут принадлежать те земельные участки, которые одновременно характеризуются тем, что: а) они не учтены в ЕГРН – они не имеют кадастрового номера (их границы определены всего лишь схемами расположения земельных участков на кадастровой карте); б) они являются объектами правоотношений, несмотря на то, что они отсутствуют в юридическом смысле. Значит, для таких мнимых, не существующих в юридическом отношении земельных участков (до придания им кадастровых номеров), не могут быть назначены никакие публичные правообладатели, которые обладали бы правом непосредственно действовать в отношении юридически отсутствующих земельных участков, либо действовать опосредованно – передавать это право на юридически отсутствующие земельные участки доверенным юридическим лицам. А там, где нет правообладателей, там нет и не может быть застройщиков. Это значит, что в формально-юридическом смысле программе реновации в столице предписано Законом № 141-ФЗ осуществляться лицами, не обладающими юридическим статусом застройщиков.

[8] В форму ГПЗУ включён раздел 4 - «Информация о расчетных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетных показателях максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории».

[9] Пункт 8 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ: «В градостроительном плане земельного участка содержится информация: <…> 8) о расчетных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетных показателях максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

[10] Федеральный закон от 3 июля 2016 г. №373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

[11] Пункт 9 статьи 1 ГрК РФ (жирным шрифтом выделены значимые для целей настоящего текста слова, а также в скобках указаны номера компонентов градостроительного регламента): «градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (1) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, (2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, (3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также (4) применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения».

[12] Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ: «Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений». 

[13] См. пункт 9 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей до принятия №373-ФЗ. 

[14] См. пункт 2 части 6 статьи 55 ГрК РФ.

[15] См. пункт 8 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ в редакции Закона №373-ФЗ.

[16] Противоречие состоит в том, что правовая природа ГПЗУ определяется: 1) наличием в ГПЗУ необходимой и достаточной, значимой в правовом отношении информации для подготовки проектной документации в целях строительства конкретного объекта на конкретном земельном участке; 2) необходимостью отсутствия в ГПЗУ иной информации, поскольку иная информация уже не может быть значимой в правовом отношении для указанной цели, то есть является избыточной (но по факту придания ей статуса правового режима такая избыточная информация становится понуждением к её выполнению, несмотря на отсутствие на то обязанностей у застройщиков). Такая избыточная информация как раз и представлена расчетными показателями, которые вопреки правовой логике введены в ГПЗУ посредством еще одной новеллы № 373ФЗ.

[17] Пункт 14 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ: «В градостроительном плане земельного участка содержится информация: <…> 14) о наличии или отсутствии в границах земельного участка объектов культурного наследия, о границах территорий таких объектов». 

[18] Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ (ред. от 07.03.2017) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

[19] Часть 2 статьи 3.1 №73-ФЗ: «В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также – земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков. В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет».

[20] Часть 7 статьи 3.1 №73-ФЗ: «…Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, вносятся в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года №218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"».

[21] См. части 3 - 7 статьи 3.1 №73-ФЗ.

[22] Пункт 4 статьи 1 ГрК РФ: «зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарнозащитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации».

[23] Часть 10 статьи 57.3 ГрК РФ: «Информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи.…».

[24] Часть 6 статьи 3.1 №73-ФЗ: «Изменение границ территории объекта культурного наследия осуществляется в случаях выявления документов или результатов историко-архитектурных, историкоградостроительных, архивных и археологических исследований, отсутствовавших при подготовке утвержденного проекта границ территории объекта культурного наследия и дающих основания для пересмотра установленных границ территории объекта культурного наследия, в порядке, установленном настоящей статьей для утверждения границ территории объекта культурного наследия».

[25] Возможность установления такого запрета определяется нормой, содержащейся в части 7 статьи 3.1 № 73ФЗ: «Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 настоящего Федерального закона».

[26] Федеральный закон от 1 июля 2017 года №141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве».

[27] Федеральный закон от 1 июля 2017 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве». 27 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

[28] Подробнее см. «Черный список основных норм законодательства, которые своим наличием или отсутствием деструктивно воздействуют на становление минимальной системы градорегулирования в России», размещённый в статье Трутнев Э.К. Деструкция города строительством. К постановке неопознанной проблемы – исследовательской, законотворческой, управленческой // Городские исследования и практики. №2, 2016:  https://usp.hse.ru/data/2017/01/09/1115438994/%D0%93%D0%B8%D0%9F_2016_02_small.pdf