Современная история долевого строительства началась в 90-е годы прошлого столетия. Прекращение бюджетного финансирования строительства жилья и отсутствие доступного проектного финансирования поставили строительную отрасль перед выбором: остановка строительного комплекса или поиск нестандартных решений в новых экономических условиях. Выход из сложившейся ситуации был найден – привлечение для строительства средств граждан. Для этого потребовалось решить задачу оформления договорных отношений между гражданами, осуществляющими финансирование строительства, и застройщиками. И такое решение было найдено благодаря тому, что законодательство позволяет заключать договоры как урегулированные законом, так и непредусмотренные им. Основываясь на общих положениях об обязательствах, сделках и договорах, а также положениях законодательства Российской Федерации об инвестиционной деятельности, были разработаны договоры инвестирования или, как их стали называть, договоры долевого участия в строительстве ^[1].

Одновременно с такими договорами на рынке недвижимости использовались и другие формы привлечения денежных средств граждан. Застройщики предлагали гражданам заключать договоры как предусмотренные, так и не предусмотренные законом и другими правовыми актами. Среди таких договоров были договоры подряда, совместной деятельности, уступки требования (цессии) и другие. Независимо от названия существенные условия таких договоров были примерно одинаковые: гражданин (которого в договоре называли инвестором или дольщиком) был обязан оплатить часть стоимости строительства многоквартирного дома, а организация-застройщик или девелоперская компания – построить многоквартирный дом, обеспечить его ввод в эксплуатацию и после этого передать гражданину в собственность определенную договором квартиру.

Развитие рынка долевого строительства в новых экономических условиях было сопряжено с увеличением количества судебных споров, возникающих из-за невыполнения условий, указных в договорах. В условиях отсутствия в законодательстве регламентации договоров об инвестиционной деятельности суды исходили из их содержания, а не из наименования, при этом неоднозначно оценивали правовую природу заключаемых сделок. Сравнительный анализ законодательства, проведенный верховными судами республик, краевыми, областными и соответствующими им судами, позволил судам сделать вывод о том, что Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» предоставляет гражданину больше гарантий защиты его прав от недобросовестных контрагентов по заключенному им договору, чем Гражданский кодекс Российской Федерации, ограничивающий права граждан рамками договора ^[2].

Такая оценка правовой природы отношений граждан и застройщиков представляется не бесспорной. Действительно, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг). Этот закон в качестве потребителя рассматривает граждан, имеющих намерение заказать или приобрести либо заказывающих, приобретающих или использующих так называемые товары народного потребления исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Это с одной стороны. А с другой – Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» понимает под инвестиционной деятельностью вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли или достижения иного полезного эффекта. В рассматриваемом нами случае таким полезным эффектом является получение в собственность квартиры в построенном многоквартирном доме. При этом под инвестициями понимаются, в частности, денежные средства, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в указанных целях, а к числу капитальных вложений закон относит затраты на новое строительство. В связи с этим вопрос, кем является участник долевого строительства – потребителем или инвестором, остается теоретически актуальным и сегодня ^[3].

Накопившиеся вопросы требовали решения на законодательном уровне. Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 214-ФЗ) решил лишь часть проблем. В частности, была решена проблема «двойных продаж», поскольку заключение двух договоров участия в долевом строительстве на одну квартиру стало невозможным, так как совершение таких сделок стал контролировать орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Дальнейшее увеличение объемов строительства с привлечением денежных средств граждан было сопряжено с возникновением проблемы «обманутых дольщиков», которая уже выходила за рамки заурядных судебных споров и становилась социальной. Вот почему в начале 2014 года Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также – Минстрой России) выступило с инициативой перехода с 1 января 2015 года от механизма привлечения денежных средств граждан в порядке долевого участия к финансированию строительства многоквартирных домов через кредитные организации. Это означало бы фактическую отмену института долевого строительства и переход к проектному финансированию. Однако в условиях высоких ставок по банковским кредитам это привело бы к кризису в строительной отрасти. По оценкам экспертов, ежегодный объем рынка договоров долевого строительства составлял порядка 2 триллионов рублей, а за счет средств дольщиков осуществляется финансирование до 50 процентов от всего объема строящегося в России жилья. Институт долевого строительства был сохранен. При этом количество «обманутых дольщиков» продолжало расти. Так, например, по состоянию на сентябрь 2015 года в Московской области было 37 проблемных объектов, для строительства которых было привлечено 6 529 дольщиков ^[4].

Таким образом, к 2016 году назрела необходимость серьезных перемен в правовом регулировании долевого строительства.

Первое, что сделал законодатель, – установил уголовную ответственность за привлечение денежных средств граждан для строительства в нарушение требований законодательства Российской Федерации об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. Такая ответственность наступает, если имеет место незаконное привлечение денежных средств граждан в крупном размере или группой лиц по предварительному сговору. Деяния, предусмотренные статьей 200.3 Уголовного кодекса Российской федерации, признаются совершенными в крупном размере, если сумма привлеченных денежных средств превышает три миллиона рублей, в особо крупном размере – если превышает пять миллионов рублей. Лицо, совершившее преступление, предусмотренное этой статьей, освобождается от уголовной ответственности, если сумма привлеченных денежных средств возмещена в полном объеме или если указанным лицом приняты меры, в результате которых многоквартирный дом введен в эксплуатацию. Такая оговорка в Уголовном кодексе Российской Федерации может позволить

недобросовестным застройщикам и дальше привлекать денежные средства граждан с нарушением законодательства о долевом строительстве, если они будут уверены в том, что смогут завершить строительство многоквартирного дома и обеспечить его ввод в эксплуатацию.

Обратим внимание на то, что объективная сторона уголовного преступления (то есть то, в чем выражено уголовно наказуемое деяние) определена как «нарушение требований законодательства Российской Федерации об участии в долевом строительстве». При такой формулировке закона под уголовную ответственность застройщик может попасть за любое нарушение Закона № 214-ФЗ при привлечении денежных средств граждан. Остается вопрос, почему законодатель не уточнил, какие именно нарушения законодательства о долевом строительстве должны повлечь уголовное преследование. Между тем основные нарушения, которые часто становятся причиной появления обманутых дольщиков, – это привлечение денежных средств граждан способами, не предусмотренными Законом № 214-ФЗ, нецелевое использование этих денежных средств и самовольное строительство. Первое из этих нарушений могло бы быть прямо указано в статье 200.3 Уголовного кодекса Российской Федерации. Действующая редакция этой статьи делает возможным привлечение к уголовной ответственности даже за незначительные нарушения законодательства о долевом строительстве.

Нормы об ответственности за нецелевое использование денежных средств участников долевого строительства в законодательстве отсутствуют, законодательством предусмотрены лишь неблагоприятные для застройщика налоговые последствия.

Зачастую появление обманутых дольщиков бывает обусловлено тем, что должностные лица органов местного самоуправления, государственного строительного надзора и правоохранительных органов, попустительствуют самовольному строительству на подведомственной им территории, поэтому за самовольное строительство должна быть неизбежной ответственность не только лиц, осуществивших его, но и соответствующих должностных лиц.

Существенные дополнения и изменения в правила регулирования долевого строительства внесены Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 304-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Но прежде, чем говорить об основных изменениях законодательства, напомним читателю о том, что согласно пункту 2 статьи 1 Закона № 214-ФЗ привлечение денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов допускается тремя способами:

• на основании договора участия в долевом строительстве;
• путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида – жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах;
• жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.

Здесь надо уточнить, что, по общему правилу, установленному пунктом 3 статьи 110 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилищно-строительный кооператив не вправе осуществлять одновременно строительство более одного многоквартирного дома с количеством этажей более трех.

Несмотря на то, что принятый в 2004 году Закон № 214-ФЗ ограничил формы привлечения денежных средств граждан тремя перечисленными способами, недобросовестные застройщики продолжали привлекать их запрещенными способами.

К сожалению, при подготовке изменений законодательства о долевом строительстве не был проведен анализ основных причин, приводящих к появлению «обманутых дольщиков», поэтому подавляющее количество изменений коснулось только одного способа привлечения денежных средств граждан, а именно договора участия в долевом строительстве, который и до принятых дополнительных мер максимально защищал права участников долевого строительства и реже всего становился причиной появления «обманутых дольщиков» (см. табл.).

Рассмотрим предъявляемые к застройщику требования более подробно.

Требование о размере уставного капитала

Требование об увеличении размера уставного капитала возвращает нас в 1990-е годы. Тогда с этой проблемой столкнулись коммерческие банки. И схема была отработана. В упрощенном варианте это выглядело так. Учредитель брал кредит в одном банке, вносил сумму в качестве вклада в уставный капитал другого банка, затем брал в этом банке кредит и погашал кредит в первом банке. Проблема погашения кредита решалась «в рабочем порядке». С некоторыми усложнениями эта схема может быть применена застройщиками и сегодня. Ни тогда, ни сейчас уставный капитал не гарантировал и не гарантирует вкладчикам и дольщикам сохранение их денежных средств. На что может повлиять эта мера, так это на увеличение стоимости реализуемых по договорам участия в долевом строительстве квартир, так как очевидны накладные расходы застройщика.

Требование о договоре поручительства по обязательствам застройщика, размер уставного капитала которого не соответствует требованиям Закона № 214-ФЗ

В связи с тем, что проблема увеличения уставного капитала может быть решена вышеописанным способом, потребность в договоре поручительства вряд ли возникнет.

Требование о страховании ответственности застройщика

Необходимость в рассмотрении требования о страховании ответственности застройщика за неисполнение обязательств по договору участия в долевом строительстве отпадает, поскольку она должна быть отменена после начала деятельности компенсационного фонда.

Применение счетов эксроу

Это требование основано на предположении о том, что банки являются более надежным партнером дольщика, чем девелоперские компании. В том что это утверждение спорное, можно убедиться, обратившись к официальному сайту Агентства по страхованию вкладов ^[5].

Необходимость соблюдения специальных правил

Что касается необходимости соблюдения утверждаемых Правительством Российской Федерации правил, обязательных для сторон договора участия в долевом строительстве при его заключении и исполнении, то сложно сказать, чем вызвана необходимость издания дополнительных правил, – существенные условия этого договора, правила его заключения и исполнения достаточно детально урегулированы законом.

Необходимость получения застройщиком заключения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям, установленным Законом № 214-ФЗ

Согласно статье 19 Закона № 214-ФЗ проектная декларация включает информацию о застройщике и информацию о проекте строительства. Форма проектной декларации утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 996/ПР. Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен проверить соответствие проектной декларации требованиям Закона № 214-ФЗ. Эти требования установлены частью 2 статьи 3, статьями 20 и 21 этого закона. Направленные на борьбу с недобросовестными застройщиками меры оказались новым административным барьером и для застройщиков, добросовестно выполняющих требования законодательства. Для них основной проблемой стало не обеспечение соответствия требованиям закона, а заполнение утвержденной Минстроем России формы проектной декларации. Эту форму характеризуют сложно построенная структура, неоднозначно толкуемые требования, отсутствие официальных методик определения тех или иных параметров.

В связи с этим в утвержденную форму проектной декларации потребовалось внести 79 примечаний, многие из которых требуют дополнительных комментариев и разъяснений. Так, например, в примечании № 61 устанавливается, что графы подраздела 17.1 «О примерном графике реализации проекта строительства» заполняются в отношении каждого из этапов строительства: 20 процентов готовности; 40 процентов готовности; 60 процентов готовности; 80 процентов готовности. Как известно, этапы строительства определяются по основным видам выполняемых строительно-монтажных работ, а объемы строительства измеряются в стоимостном выражении (тыс. р.) и физических единицах (куб. м., кв. м., м.), а не в процентах.

Необходимость государственной регистрации договора участия в долевом строительстве

Эта мера действует с момента введения в действие Закона № 214-ФЗ и доказала свою эффективность и для защиты прав дольщиков, и для оказания положительного влияния на поведение застройщиков. В то время как жилищно-строительные кооперативы были одной из форм привлечения денежных средств граждан, породивших большое количество «обманутых дольщиков».

Обязательные взносы в компенсационный фонд

Это самая эффективная из предложенных законодателем мер. При обоснованных размерах взносов и правильной организации эта мера позволит избежать проблемы «обманутых дольщиков» в будущем.

В статье 23.2 Закона № 214-ФЗ предусматривается, что в целях дополнительной защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства, обязательства перед которыми не исполняются застройщиками, в отношении которых арбитражным судом введены процедуры, применяемые в деле о банкротстве, по решению Правительства Российской Федерации может быть создан фонд, средства которого формируются за счет обязательных отчислений (взносов) застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. При этом размер обязательных отчислений (взносов) застройщика в этот фонд не может быть установлен свыше одного процента от планируемой стоимости строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, указанной в проектной декларации застройщика.

Компенсационный фонд будет защищать права дольщиков также надежно, как защищает права вкладчиков Агентство по страхованию вкладов.

Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект об изменении Закона № 214-ФЗ ^[6]. Согласно законопроекту размер обязательных отчислений (взносов) застройщика в компенсационный фонд определяется иначе – они рассчитываются фондом в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации, на основе согласованной сторонами цены каждого договора участия в долевом строительстве, предусматривающего передачу жилого помещения. Методика должна предусматривать величину базовой ставки, которая повышается в зависимости от определяемой в соответствии с такой методикой способности застройщика исполнять принятые на себя обязательства (кредитоспособность, финансовая устойчивость). Законопроектом предусматривается, что в целях защиты прав и законных интересов участников долевого строительства в зависимости от ситуации фондом будут осуществляться следующие действия:

• выплата за счет средств компенсационного фонда возмещения участникам долевого строительства по договорам участия в долевом строительстве при несостоятельности (банкротстве) застройщика;
• предоставление за счет средств компенсационного фонда займа, в том числе беспроцентного, или пожертвования созданному жилищно-строительному кооперативу или иному потребительскому кооперативу либо предоставление займа застройщику, который будет являться приобретателем объекта незавершенного строительства, для завершения строительства многоквартирного дома и исполнения обязательств по передаче жилых помещений участникам долевого строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2016 года № 1310 «О защите прав граждан – участников долевого строительства» правами учредителя некоммерческой организации, созданной единым институтом развития в жилищной сфере в организационно-правовой форме фонда, наделено Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В заключение отметим, что норма о создании фонда, средства которого формируются за счет обязательных отчислений (взносов) застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства, введена в действие со дня опубликования Федерального закона от 3 июля 2016 года № 304-ФЗ, но на момент написания статьи компенсационный фонд к практической деятельности по защите прав дольщиков еще не приступил.

Отражение в договоре расходов из средств дольщика на объекты социальной инфраструктуры

Расходование денежных средств дольщиков на строительство объектов социальной инфраструктуры до принятых изменений было нецелевым их использованием

(подробнее см. [12]).

Теперь застройщики получают возможность нести такие расходы не за счет прибыли, а относя соответствующие затраты на себестоимость строительства.

Однако надо обратить внимание на то, что согласно статье 18.1 Закона № 214-ФЗ возмещение затрат на строительство, реконструкцию объекта социальной инфраструктуры и (или) на уплату процентов по целевым кредитам на их строительство, реконструкцию за счет денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору, допускается при условии, если после ввода в эксплуатацию такого объекта на него возникает право общей долевой собственности у участников долевого строительства или этот объект безвозмездно передается застройщиком в государственную или муниципальную собственность. В любом из этих случаев в договоре долевого участия должны быть указаны цели и размер затрат застройщика на создание объекта социальной инфраструктуры, подлежащих возмещению за счет денежных средств, уплачиваемых дольщиком, с которым заключен договор.

При таком подходе у застройщика возникают следующие риски.

Во-первых, если застройщик по какимлибо причинам не сможет передать объект социальной инфраструктуры в собственность дольщиков или публичного образования, то расходы на такой объект он может нести либо за счет прибыли, что влечет соответствующие налоговые последствия, либо за счет собственных или заемных средств.

Во-вторых, участник долевого строительства может отказаться от оплаты доли в праве на инфраструктурный объект.

В-третьих, уже после получения квартиры участник долевого строительства может предъявить застройщику требование о возмещении ему той части оплаченной им по договору суммы, которая указана как плата за объект социальной инфраструктуры.

Мы уже отмечали, что в судебной практике споры по договорам участия в долевом строительстве рассматриваются с приме-

нением законодательства о защите прав потребителей. А это законодательство запрещает обуславливать приобретение одних товаров обязательным приобретением иных товаров. Здесь важно отметить, что согласно пункту 1 статьи 16 Закона «О защите прав потребителей» условия договора, ущемляющие права потребителя, установленные законами о защите прав потребителя, признаются недействительными.

Мы рассмотрели основные нововведения законодательства о долевом строительстве. Еще до введения в действие этих положений на практике возник вопрос, распространяются ли требования по оформлению проектной декларации, содержащиеся в приказе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 996/ПР «Об утверждении формы проектной декларации», а также требования о необходимости размещения на официальном сайте застройщика заключения уполномоченного органа о соответствии застройщика и проектной декларации установленным требованиям, содержащимся в подпункте 4 пункта 2 статьи 3.1 Закона № 214-ФЗ, на строящиеся объекты в случае, если первый договор долевого участия по такому объекту зарегистрирован до 1 января 2017 года ^[7].

Этот вопрос возник в связи с тем, что согласно пункту 2 статьи 3.1 Закона № 214-ФЗ на официальном сайте застройщика в отношении каждого многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, строящегося (создаваемого) с привлечением средств участников долевого строительства, в электронном виде должны быть размещены проектная декларация и заключение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям закона.

Но, с другой стороны, согласно пункту 2 статьи 19 Закона № 214-ФЗ проектная декларация до заключения застройщиком договора с первым участником долевого строительства многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости направляется застройщиком в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Также при ответе на поставленный вопрос надо учитывать, что согласно пункту 2 статьи 48 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» для государственной регистрации договора участия в долевом строительстве, заключенного застройщиком с первым участником долевого строительства многоквартирного дома, необходимы проектная декларация и заключение уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Итак, системное толкование рассмотренных в настоящей статье норм позволяет сделать вывод о том, что требования к оформлению проектной декларации, содержащиеся в приказе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 996/ПР «Об утверждении формы проектной декларации», а также требования о необходимости размещения на официальном сайте застройщика заключения уполномоченного органа о соответствии застройщика и проектной декларации установленным требованиям, содержащиеся в подпункте 4 пункта 2 статьи 3.1 Закона № 214-ФЗ, не распространяются на строящиеся объекты в случае, если первый договор долевого участия по строящемуся объекту зарегистрирован до 1 января 2017 года.

Насколько эффективными будут меры, принятые законодателем в целях недопущения появления новых «обманутых дольщиков», покажет время.

Новые практические вопросы, очевидно, появятся, когда с 1 июля 2017 года будут введены в действие требования к размеру уставного капитала, а кредитующие инвестиционно-строительные проекты банки получат возможность требовать во всех договорах участия в долевом строительстве устанавливать обязанность участников долевого строительства вносить денежные средства в счет уплаты цены договора на счета эскроу. Получить эти средства застройщик сможет только после ввода объекта в эксплуатацию и передачи квартиры или нежилого помещения участнику долевого строительства. В связи с этим как минимум можно прогнозировать рост цен, так как для осуществления строительства застройщику потребуется кредит.

Застройщики могут оказаться в сложной ситуации, так как уже сегодня имеет место затоваривание рынка жилья – в 2016 году более 25 процентов квартир остались нереализованными на момент ввода объекта в эксплуатацию. И даже в Москве, где всегда был стабильный спрос на квартиры в новостройках, остается непроданным более 6 миллионов квадратных метров жилья ^[8].

Таким образом, ответ на заявленный в названии статьи вопрос о будущем долевого строительства в большей степени зависит не от соответствующего законодательства, а от состояния экономики России.

В то же время решение жилищной проблемы в России остается одной из важнейших государственных задач. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» предусматривается следующее:

• создание для граждан Российской Федерации возможности улучшения жилищных условий не реже одного

раза в 15 лет;

• снижение стоимости одного квадрат-ного метра жилья на 20 процентов путем увеличения объема ввода в эксплуатацию жилья экономического класса;
• предоставление до 2020 года доступ-ного и комфортного жилья 60 процентам российских семей, желающих улучшить свои жилищные условия.

В целях выполнения Указа Президента Российской Федерации, а также распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 года № 2242-р «Об утверждении стратегии развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2020 года» можно было бы дополнить перечень основных операций, по которым устанавливаются ставки Центральным банком Российской Федерации, специальной ипотечной ставкой, имеющей особое назначение – развитие ипотечного жилищного кредитования.

Поскольку согласно статье 3 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» получение прибыли не является целью деятельности Банка России, ставку ипотечного жилищного кредитования можно было бы установить на минимальном уровне 3–4 процента, для конечного потребителя размер ставки ипотечного кредита должен быть 7–8 процентов. Это повысит доступность ипотечных жилищных кредитов и предоставит российским гражданам реальный шанс приобрести жилье, а кроме того, позволит сохранить рабочие места (1 рабочее место на стройке – это до 10 рабочих мест в смежных отраслях), что особенно важно в условиях кризиса. При этом можно установить основные ограничения предоставления ипотечных жилищных кредитов с применением предлагаемой ставки, например:

• только для оплаты по договорам доле-вого участия;
• только для строительства многоквар-тирных домов;
• только для доступного жилья с уста-новленным ограничением по стоимости квадратного метра для конкретных субъектов Российской Федерации.

Возможны дополнительные условия предоставления кредитов по предлагаемой ставке, например:

• ограничения по возрасту заемщиков, поскольку надо поддерживать молодые семьи;
• для проектов комплексного освоения территории;
• для проектов развития застроенных территорий;
• для проектов реновации промышлен-ных зон в мегаполисах;
• введение квалификационных требо-ваний для застройщиков, привлекающих денежные средства граждан по договорам долевого участия в строительство многоквартирных домов.

Ипотечные жилищные кредиты с применением предлагаемой ставки должны быть общедоступны, то есть их предоставление не должно регулироваться органами местного самоуправления или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что позволит избежать коррупции.

Эти предложения вполне соответствуют стратегии развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 года № 2242-р, которая в числе основных предусматривает решение задачи повышения доступности ипотечных жилищных кредитов с учетом баланса интересов кредиторов и заемщиков, в том числе снижение процентных ставок по ипотечным жилищным кредитам и повышение доступности ипотечных жилищных кредитов.

Как видим, в вопросе о состоянии долевого строительства в Российской Федерации и соответствующего законодательства, как в фокусе, отражаются не только правовые проблемы.

Решение проблем правового регулирования долевого строительства также будет способствовать решению социальных и экономических проблем современной России.

Андрей КИРСАНОВ, доцент Российского государственного университета правосудия, кандидат
юридических наук.

Источник: общероссийский информационно-аналитический и научно-практический журнал "ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ".

_________________________________

[1] В это время автор настоящей статьи работал в АО «Мосприватизация», организации, ставшей одним из первых девелоперов в городе Москве и столкнувшейся с проблемой привлечения для строительства средств граждан. Разработанные в то время договоры долгое время использовались в девелоперской практике.

[2]  См. Обобщение практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и
организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых
домов от 19 сентября 2002 года.

[3]  Именно теоретически, поскольку согласно пункту 9 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 года
№ 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости
и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» к отношениям, вы-
текающим из договора участия в долевом строительстве, применяется законодательство о защите прав
потребителей.

[4] Приведенные данные были озвучены в ходе презентаций и в докладах на различных совещаниях и конференциях.

[5] URL: ttp://www.asv.org.ru/liquidation/

[6] URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=139186-7 

[7] Актуальность вопроса подтверждают письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 22 февраля 2017 года № 5725-ОК/07 и Федеральной антимонопольной службы от 26 декабря 2016 года № АК/90365/16.

[8] Приведенные данные были озвучены экспертами в ходе презентаций и в докладах на различных совещаниях и конференциях.

Как навести порядок в деятельности организаций, проводящих экспертизу проектной документации?

В системе действующего градостроительного законодательства экспертизе проектной документации отводится очень важная роль, поскольку положительное заключение экспертизы является ключевым документом, который необходим застройщику для получения от государства разрешения на осуществление строительства. Экспертиза проектной документации, которая подтверждает соответствие проектных решений требованиям безопасности, наряду с государственным строительным надзором являются главными механизмами контроля за безопасностью строительной продукции, средством предупреждения аварий зданий и сооружений, способом обеспечения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

В отличие от органов государственного строительного надзора, которые финансируются за счет бюджета и не зависят от участников строительства, органы государственной и негосударственной экспертизы существуют за счет платы застройщиков за экспертизу. Безусловно, здесь заложено определенное противоречие, поскольку контролирующий по своей сути орган экспертизы финансово зависит от контролируемых лиц, которые оплачивают проведение такой экспертизы.

До 1 апреля 2012 года в нашей стране только уполномоченные государственные органы (организации) федерального и регионального уровня обладали полномочиями на выдачу положительных заключений экспертизы, которые служили основанием для получения застройщиками разрешений на строительство. Причем, органы региональной экспертизы обладали монопольным правом на проведение экспертизы на территории соответствующих субъектов РФ, а органы федеральной экспертизы - в отношении подконтрольных объектов повышенной ответственности.

Монопольное положение государственной экспертизы, с одной стороны, могло приводить к определенным злоупотреблениям со стороны экспертных организаций (превышение сроков, завышенные требования экспертов), но с другой стороны, повышало независимость органов экспертизы от застройщиков, на деньги которых они существовали. Органы государственной экспертизы при наличии некачественных проектов могли спокойно^[1] выдавать застройщикам отрицательные заключения и отправлять проекты на доработку. Они могли не опасаться, что застройщики после этого навсегда уйдут в другие, более "лояльные", экспертные организации.

Именно монопольное положение органов государственной экспертизы позволяло до 1 апреля 2012 года хоть как-то соблюдать баланс между интересами государства (безопасность строительства) и частными интересами застройщиков, которые по факту финансировали экспертные организации. По сути, экспертиза проектов строительства, являясь контрольной функцией государства, должна финансироваться из бюджета и быть бесплатной для застройщиков.

С 1 апреля 2012 года к деятельности по экспертизе проектной документации допущены частные организации негосударственной экспертизы^[2], что не могло не нарушить баланс между частными и публичными интересами.

В условиях бесконтрольной деятельности появилось большое число организаций, которые безнаказанно торгуют и будут торговать положительными заключениями (спрос рождает предложение). Причем формы такой деятельности могут быть весьма изощренными: заказчик хочет сэкономить деньги на проектных решениях, а орган экспертизы за хорошую плату (в том числе официальную по договору) закрывает глаза на отступление от некоторых требований безопасности. Правда, лет через 10 - 40 на стадии эксплуатации объекта, когда происходит большинство аварий, результаты такой противозаконной деятельности могут предстать во всей красе.

Следует отметить, что указанная ситуация была изначально запрограммирована реформой в стиле "рынок все отрегулирует". В 2012 году государство фактически делегировало важную контрольную функцию всем желающим^[3], да еще позволило заниматься экспертизой с целью извлечения прибыли (смысл деятельности коммерческих организаций). При этом не были предусмотрены не только какие-либо инструменты контроля за работой негосударственной экспертизы, но даже не ввели систему учета количественных результатов такой работы.

Сколько заключений негосударственной экспертизы послужили основанием для выдачи разрешений на строительство с 2012 года? Какой средний срок рассмотрения проекта в экспертизе? Каков процент отрицательных заключений при рассмотрении проектов? Никто достоверно не скажет, хотя с 2007 года в нашей стране предусмотрена система ежеквартальной отчетности организаций государственной экспертизы, которую легко можно было распространить на негосударственную экспертизу.

Я не хочу идеализировать органы государственной экспертизы, в их работе много недостатков. Так, организации государственной экспертизы в регионах находятся в определенной зависимости от вышестоящих органов государственной власти, что может приводить к снижению их объективности при рассмотрении отдельных проектов. Монопольное положение, безусловно, провоцирует определенные злоупотребления.

Но ведь никто не мешал государству ввести элементы разумной конкуренции в систему государственной экспертизы вместо хаотичной конкуренции в негосударственной экспертизе. Можно было отменить жесткую привязку экспертизы к субъекту РФ и позволить региональным государственным экспертизам конкурировать между собой для повышения их клиентоориентированности (застройщик вправе обратиться в экспертизу соседнего региона, имеющего общую границу с регионом расположения объекта). На следующем этапе можно было предусмотреть элементы конкуренции между Главгосэкспертизой и сильными региональными экспертизами, в том числе по объектам повышенной ответственности. Но все это под жестким контролем федерального государственного органа, который может в любой момент провести проверку любой государственной экспертной организации, отменить необоснованно выданное экспертное заключение, добиться смены руководителя такой организации, привлечь к административной ответственности виновных лиц.

Законодатель еще в 2007 году предусмотрел в ГрК РФ (статья 6.1) механизмы контроля за государственной экспертизой со стороны федерального органа исполнительной власти, а также серьезные меры ответственности, вплоть до изъятия делегированных полномочий у субъекта РФ.

К сожалению, указанные нормы закона на практике не были реализованы в полной мере^[4], контроль за работой экспертных организаций в регионах так и не был налажен ни Росстроем, ни Минрегионом России из-за субъективных причин (дополнительные полномочия возложили, а штатную численность не увеличили). Если бы эта работа была доведена до конца, заработали механизмы контроля, включая досудебное обжалование экспертных заключений, то не было бы никаких объективных причин для отказа от единой системы государственной экспертизы в стране.

Но реалии таковы, что, не наведя порядок с государственной экспертизой и заварив кашу с негосударственной экспертизой, государство решило дополнить это "компотом" из саморегулирования. Проект Федерального закона, который прошел все процедуры согласования в Правительстве РФ, предусматривает замену аккредитации организаций негосударственной экспертизы членством в специально создаваемых для этого СРО. Для чего это делается? Разве все проблемы саморегулирования в строительстве уже решены, все "коммерческие" СРО закрыты? Неужели делегирование СРО полномочий государства по допуску на рынок позволит решить проблемы экспертизы?

Анализ результатов функционирования различных систем доступа на рынок в нашей стране (лицензирование, саморегулирование, аккредитация, аттестация) свидетельствует о том, что недобросовестные участники на рынок попадают в любом случае. Можно написать в законе, что стаж работы эксперта составляет 100 лет, и через некоторое время обнаружить, что такие эксперты подписывают заключения.

Разница в том, что в рамках лицензирования, аккредитации и аттестации государство, обладая монопольным правом допуска на рынок, при желании может оперативно очистить это рынок от недобросовестных элементов посредством приостановления (аннулирования) лицензии, аттестата или свидетельства об аккредитации. В рамках саморегулирования это сделать практически невозможно, поскольку аппарат СРО, существующий на обязательные взносы своих членов, объективно не заинтересован в уменьшении числа плательщиков взносов. Опыт саморегулирования в строительстве это наглядно доказал: членов СРО стали массово исключать только в 2016 году, но не из-за плохих результатов их работы, а лишь бы не переводить взносы в другие СРО.

Применительно к негосударственной экспертизе обязательное членство в СРО приведет только к тому, что большинство ранее аккредитованных организаций со временем вступят в СРО (кто-то раньше, кто-то позже^[5]), расходы на вступление переложат на стоимость экспертизы, а государство лишит себя возможности навести порядок в области экспертизы и удалить с рынка недобросовестные организации.

Законопроект не решает ни одну из существующих проблем экспертизы, включая коммерциализацию негосударственной экспертизы и монополизм отдельных государственных экспертиз, зато создает дополнительные сложности (например, дисквалификация на 3 года за добровольный выход из СРО).

В части ответственности экспертов за выдачу положительных заключений ничего не меняется. Эксперта предлагается лишать аттестата исключительно на основании вступившего в силу решения суда, а в некоторых случаях, только по факту причинения вреда. По данным Госстроя России большинство аварий зданий и сооружений происходят в первые 10 - 40 лет эксплуатации объектов, а значит, ждать таких судебных решений придется очень долго. Даже если запустить судебную процедуру сразу (по факту выявления нарушения), то до вступления решения суда об аннулировании аттестата в законную силу эксперт может подписать еще сотню новых заключений.

Органы государственного строительного надзора, как и раньше, не уполномочены на обжалование положительных заключений экспертизы в суде или экспертной комиссии Минстроя России. Какие-либо механизмы контроля за результатами работы экспертизы законопроектом не предусмотрены. Непонятно, кто вообще может инициировать судебный процесс по привлечению эксперта к ответственности за "левое" положительное заключение. Зачем нужна экспертная комиссия Минстроя России, если ее решения об отмене экспертных заключений (включая заведомо ложные) не могут служить основанием для аннулирования Минстроем России аттестатов экспертов?

Контроль СРО за экспертными организациями согласно ст. 55.13 ГрК РФ сводится к обязательным плановым проверкам, которые с 1 июля 2017 года должны проводиться не реже, чем один раз в три года. Внеплановые проверки могут проводиться СРО на основании поступивших жалоб, а могут и не проводиться. Согласно законопроекту решения суда или экспертной комиссии Минстроя России об отмене положительных экспертных заключений не являются безусловным основанием для приостановления членства экспертной организации в СРО. А если даже СРО приостановит членство, то экспертная организация все равно сможет продолжать работы по ранее заключенным договорам.

Несущественное ужесточение требований к доступу на рынок, которое предусмотрено законопроектом (повышение стажа работы экспертов с 5 до 7 лет, увеличение количества аттестатов, которые должны иметь эксперты организации) нивелируется его переходными положениями. Аккредитованные организации негосударственной экспертизы, которые не вступят в СРО до 1 июля 2018 году, смогут продолжать проведение экспертизы по ранее заключенным договорам. Поскольку учет таких договоров никто не ведет (ЕГРЗ не включает в себя сведения о реквизитах договора и дате оплаты услуг по экспертизе), то недобросовестные организации смогут оформлять договоры задним числом и проводить экспертизу, не являясь членами СРО.

Даже беглый анализ законопроекта позволяет сделать вывод, что в проигрыше от предлагаемой реформы останутся все:

• государство утратит контроль за доступом частных экспертных организаций на рынок и на практике не сможет удалять с него организации, торгующие заключениями;
• экспертные организации понесут дополнительные издержки по оплате взносов в СРО и аттестации своих экспертов на новые направления деятельности (не всегда нужные);
• застройщики оплатят все издержки негосударственной экспертизы, включая содержание аппарата СРО, поскольку они будут заложены в стоимость экспертизы;
• граждане не будут иметь гарантий безопасности возводимых зданий и сооружений.

В незавидном положении могут оказаться органы региональной государственной экспертизы, которые потеряют возможность работы в других регионах в статусе организаций негосударственной экспертизы. Если уж вводить запрет на такую деятельность, то логично допустить работу органов региональной государственной экспертизы по всей территории страны, а не только в своем регионе. Организация негосударственной экспертизы в составе из 5 экспертов вправе работать по всей России, а органы региональной экспертизы, как и раньше, ограничены территорией одного субъекта РФ.

Самым абсурдным положением законопроекта является норма об обязательном членстве СРО негосударственной экспертизы в Национальном объединении проектировщиков и изыскателей, которое вправе разрабатывать и устанавливать обязательные стандарты деятельности своих членов. Получается, что проектировщики и изыскатели могут под эгидой НОПРИЗ сами устанавливать стандарты, по которым экспертиза должна их проверять! Так можно дойти до того, что порядок проведения государственного строительного надзора у нас будут устанавливать подрядчики.

В завершение следует отметить, что предложения по системным мерам, направленным на усиление контроля и ответственности в сфере экспертизы проектной документации (включая проекты нормативных правовых актов) были подготовлены экспертным сообществом и представлены в Минстрой России еще в 2014 году. Указанный перечень мер остается актуальным до настоящего времени и позволяет минимальными средствами навести порядок в этой сфере (см. пояснительную записку к проекту федерального закона и план мероприятий по совершенствованию института экспертизы).

Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор Общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

 

Николай Малышев

 

П О Я С Н И Т Е Л Ь Н А Я   З А П И С К А к проекту федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» 

План мероприятий по совершенствованию института экспертизы проектной документации
и результатов инженерных изысканий

 

[1] Согласно первой отчетности органов государственной экспертизы из всех субъектов РФ количество отрицательных заключений составляло 20% от числа рассмотренных проектов.

[2] Формально первые организации негосударственной экспертизы стали получать государственную аккредитацию с начала 2009 года, однако их услуги не пользовались спросом до 1 апреля 2012 года из-за невозможности получить разрешение на строительство.

[3] Требования к аккредитации организаций негосударственной экспертизы с 2012 года были минимальными: наличие 5 аттестованных экспертов, сайта в сети "Интернет" и регламента экспертизы в любой форме.

[4] В 2007 году заработали следующие механизмы контроля: согласование структур органов региональной экспертизы, ежеквартальная отчетность экспертных организаций, обязательные реестры заключений экспертизы, аттестация государственных экспертов. Систематические проверки качества работы экспертных организаций (включая выездные проверки), а также качества подготовки заключений (с правом их отмены) в 2007 и последующих годах не проводились.

[5] Потребуется время для аттестации экспертов на дополнительные направления деятельности.