Парадоксы и нюансы законодательства о санитарно-защитных зонах анализирует заместитель генерального директора компании MR Group (18-е место в ТОП застройщиков РФ, 6-е место в ТОП Москвы), председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, к.ю.н. Андрей КИРСАНОВ.

Основные санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке установлены ст. 12 Федерального закона №52 от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — 52-ФЗ). При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При проектировании, строительстве и реконструкции зданий и сооружений, в том числе жилых домов, должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно п. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрадК РФ) правила землепользования и застройки (далее — ПЗЗ) включают в себя карту градостроительного зонирования. В соответствии с п. 5 ст. 30 ГрадК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ). Общие правила установления, изменения, прекращения существования ЗОУИТ установлены ст. 106 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ). К числу зон с особыми условиями использования территорий ч. 4 ст. 1 ГрадК РФ относит санитарно-защитные зоны (далее — СЗЗ).

Градостроительный план земельного участка (далее — ГПЗУ) выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (п. 1 ст. 57.3 ГрадК РФ). Источниками информации для подготовки ГПЗУ являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН), федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 2 ст. 57.3 ГрадК РФ). В ГПЗУ содержится информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах ЗОУИТ, и о границах ЗОУИТ, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон (п. 3 ст. 57.3 ГрадК РФ).

СЗЗ устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством РФ.

Правила установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, утверждены Постановлением Правительства РФ №222 от 03.03.2018, этими правилами определен порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении или прекращении существования указанных зон.

Фото: www.in-schelkovo.ru

В соответствии с п. 3 указанных правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования СЗЗ принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования СЗЗ:

а) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию;

б) территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) — в отношении объектов III—V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III—V класса опасности.

Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в ЕГРН.

До введения в действие Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных вышеуказанным Постановлением Правительства РФ №222, порядок установления СЗЗ регулировался Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №74 от 25.09.2007 (в ред. Изменения №1, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №25 от 10.04.2008, Изменения №2, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №61 от 06.10.2009, Изменений и дополнений №3, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №122 от 09.09.2010, Изменений №4, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №31 от 25.04.2014).

В соответствии с п. 2.2. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер СЗЗ промышленных производств и объектов должен был разрабатываться последовательно: сначала расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); затем установленная (окончательная) — на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

В соответствии с п. 4.2. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление или изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществлялось Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ на основании:

• предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ;

• действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;

• экспертизы проекта СЗЗ с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.), выполненной аккредитованными организациями;

• оценки риска здоровью населения. В случае, если расстояние от границы промышленного объекта, производства или иного объекта в 2 раза и более превышает нормативную (ориентировочную) СЗЗ до границы нормируемых территорий, выполнение работ по оценке риска для здоровья населения нецелесообразно.

В соответствии с п. 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры СЗЗ могли быть установлены или изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта РФ или его заместителя на основании:

• действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;

• результатов экспертизы проекта СЗЗ с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля и др.).

Системный анализ градостроительного и земельного законодательства, а также законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения приводит нас к следующим выводам:

1. Правила установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, утвержденные Постановлением Правительства РФ №222 от 03.03.2018, не предусматривают установление ориентировочных и расчетных СЗЗ.

2. Применение ориентировочных санитарно-защитных зон СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не предусмотрено, в тексте СанПиН используется только термин «ориентировочный размер».

3. Предусмотренная СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 расчетная (предварительная) СЗЗ, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитное поле и др.), носит предварительный характер и не предназначена для самостоятельного использования без подтверждения расчетных параметров результатами натурных наблюдений и измерений.

4. Правовых оснований для внесения в ПЗЗ, а также в ГПЗУ так называемых «ориентировочных» и расчетных СЗЗ не имеется.

5. Изменению в порядке, предусмотренном Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ №222 от 03.03.2018, подлежат только установленные санитарно-защитные зоны.

6. Внесению в ПЗЗ, а также в ГПЗУ подлежат только СЗЗ, установленные в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 или Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ №222 от 03.03.2018.

7. В случае необоснованного включения в ПЗЗ, а также в ГПЗУ так называемых «ориентировочных» и расчетных СЗЗ они не подлежат применению.

Фото: www.cashcirculation.ru

Наши выводы подтверждает уже сложившаяся при рассмотрении дел по оспариванию правовых актов органов местного самоуправления в части отображения в генеральных планах поселений и ПЗЗ «недоустановленных» СЗЗ практика Верховного Суда Российской Федерации:

• установление, изменение размеров установленных СЗЗ для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача РФ; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры СЗЗ могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта РФ или его заместителя (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 15.11.2018 №51-АПГ18-18);

• органы местного самоуправления не наделены правом на самостоятельное определение размера и границ СЗЗ, в том числе путем принятия правовых актов, генеральный план и ПЗЗ не должны устанавливать необоснованные ограничения по использованию принадлежащего собственнику земельного участка (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16.11.2017 №44-АПГ17-16);

• судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 30.03.1999 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ СЗЗ не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат ЗОУИТ, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.11. 2018 №9-АПГ18-15).

• 131-ФЗ и 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ СЗЗ; отображение в генеральном плане СЗЗ, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.04.2018 №4-АПГ18-6);

• СЗЗ для промышленных объектов и производств постановлениями и решениями должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в границе расположения земельного участка административного истца не устанавливались, что подтверждается материалами дела. Кировская городская Дума вышла за пределы своей компетенции установив в Правилах землепользования и застройки г. Кирова в части отображения на Карте физических источников загрязнения территории города Кирова санитарно-защитных зон в размере 50 м от территории ОАО «Кировский хладокомбинат» (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15.02. 2018 №10-АПГ17-14).

Обратим внимание на то, что и выводы автора, и позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ основаны на одном из основных принципов регулирования административных процедур: «запрещено все, кроме того, что разрешено». В этом его принципиальное отличие от принципа регулирования гражданских правоотношений: «разрешено все, кроме того, что запрещено». К сожалению, об этом часто забывают, и в административных отношениях руководствуются принципом гражданского права.

В соответствии со ст. 26 342-ФЗ 03.08.2018 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения «недоустановленные», т.е. ориентировочные и расчетные (предварительные), санитарно-защитные зоны прекратят свое существование. Собственники зданий и сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) СЗЗ, до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении СЗЗ, с заявлениями об установлении СЗЗ или о прекращении существования ориентировочных или расчетных (предварительных) СЗЗ с приложением документов, предусмотренных положением о СЗЗ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных или расчетных (предварительных) СЗЗ, вправе обратиться в Роспотребнадзор с заявлениями об установлении СЗЗ или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) СЗЗ с приложением необходимых документов.

В соответствии с Правилами установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, утвержденными Постановлением Правительства РФ №222 от 03.03.2018, к заявлению об установлении или изменении СЗЗ прилагаются: а) проект санитарно-защитной зоны; б) экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта СЗЗ. К заявлению о прекращении существования СЗЗ прилагаются: а) результаты исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта при его ликвидации); б) экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении результатов исследований (измерений). В случае прекращения эксплуатации, ликвидации (в том числе сноса) объекта, не являющегося объектом накопленного вреда окружающей среде, изменения вида разрешенного использования или назначения такого объекта, предусматривающего осуществление деятельности, в результате которой за контурами объекта его химическое, физическое или биологическое воздействие на среду обитания человека не превышает установленных гигиенических нормативов, правообладатель объекта обязан в срок не более одного месяца со дня наступления указанных обстоятельств представить в уполномоченный орган заявление о прекращении существования санитарно-защитной зоны.

В связи с этим возникает несколько почти риторических вопросов:

1) как заявитель, не являющийся правообладателем объекта, в отношении которого были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) СЗЗ, сможет подготовить проект санитарно-защитной зоны, не имея исходных данных по такому объекту?

2) можно ли быть уверенными в том, что правообладатели объектов, в отношении которых были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) СЗЗ, до 1 октября 2019 года обратятся в Роспотребнадзор для установления санитарно-защитных зон?

3) можно ли быть уверенными в том, что правообладатели ликвидированных предприятий представят в Роспотребнадзор заявления о прекращении существования СЗЗ, тем более «недоустановленных»?

4) не перенесет ли законодатель установленный срок прекращения «недоустановленных» СЗЗ — 1 января 2020 года — на более поздний?

Сегодня «недоустановленные» санитарно-защитные зоны тормозят развитие населенных пунктов, становятся преградой для реализации планов органов местного самоуправления по жилищному строительству и нарушают права собственников и арендаторов земельных участков. В практике встречаются и вовсе абсурдные ситуации, например определение СЗЗ объекта самовольного строительства.

Остается надеяться, что при решении проблем, возникающих в связи с наличием «недоустановленных» СЗЗ, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления будут руководствоваться установленным ст. 1 Гражданского Кодекса РФ правилом, которое гласит: «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

И лучше, если эти проблемы будут решаться во внесудебном порядке, поскольку позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ уже сформирована.

Андрей КИРСАНОВ, заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, к.ю.н.

Другие публикации по теме:

Об экспертизе проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ)

С 3 февраля действуют унифицированные формы заявлений об установлении, изменении или прекращении СЗЗ

Порядок установления, изменения и прекращения санитарно-защитных зон будет пересмотрен

Узкие места законодательства о санитарно-защитных зонах: комментарии экспертов

Управляющий партнер ГК Самолет Александр Прыгунков дал интервью РБК, которое мы приводим с небольшими сокращениями.

Фото: t.me/gk_samolet

О темпах строительства и накопленном застройщиками запасе прочности

— Объем предложений, существующих на рынке, был запущен за последние годы, — уточнил Александр Прыгунков. — Наша отрасль достаточно инерционная, И когда разгоняется, ее уже не остановить. Объем предложений достаточно большой, но накопленный запас прочности и обеспеченность всех проектов финансированием позволяют нам чувствовать себя уверенно.

Банки стабильно финансируют стройку, темпы строительства не меняются, все идет по графику, что мы видим и у нас, и у наших конкурентов, партнеров. Поэтому говорить об отставании темпов строительства нельзя. Все идет в штатном режиме.

Фото: © Сергеев Валерий / Фотобанк Лори 

Почему нет предпосылок к снижению цен

— Если говорить про тенденцию изменения цен и надежду на их снижение, то этого не будет. Есть минимальные корректировки в пределах погрешности 1% — 2%, что видно в статистике. Как правило, это связано с разным миксом предложений. Предпосылок к снижению цен не существует. Почему? Все мы понимаем, что в стране существует определенная нехватка рабочей силы. Стоимость рабочей силы, услуг подрядчиков и т. д. существенно растет. Есть инфляция, рост цен на строительные материалы, особенно там, где это связано с импортозамещением. Следовательно, себестоимость строительства увеличивается. Плюс ставки. Все это закладывается в себестоимость.

За последние 10 лет рынок очень сильно изменился, стал очень цивилизованным, на нем работает много профессионалов. Никто не будет продавать ниже себестоимости: это экономически неэффективно, за этим следят и банки как представители регулятора, которые несут контрольную функцию. Поэтому тенденций к снижению цен точно не будет —  нет такого запаса маржи.

Фото: © Анна Зеленская / Фотобанк Лори

О новом балансе спроса и предложения на рынке

— Из статистики, аналитических данных мы видим сейчас, что растет объем объектов с полученным разрешением на строительство, потому что наша отрасль в этом плане инерционная. Много процессов было запущено за последний год. И они точно будут продолжаться еще пять-шесть месяцев.

А затем игроки на рынке будут смотреть, надо ли начинать новые проекты. Скорее всего, новые очереди стартуют чуть позже. И через какое-то на рынке время будет найден новый баланс: уменьшится объем предложения в соответствии со спросом, который будет на тот момент существовать.

А цены точно снижаться не будут: работы в убыток никто не допустит.

Фото: © Raev Denis / Фотобанк Лори

Об ипотеке и новой реальности рынка

— Количество клиентов, желающих купить жилье, уменьшилось. Были проблемы с лимитами по семейной ипотеке. На какой-то период банки не одобряли ипотеку, клиенты ждали одобрения.

Конечно же, цикл принятия решений и заключения договоров увеличился. Это реальность нынешнего рынка. Все перестраиваются, все к этому адаптируются, и мы, исходя из этого, меняем свои планы.

Этот процесс нельзя изменить за один день или неделю, на это потребуется определенное количество времени.

Фото: © Александр Замараев / Фотобанк Лори

 О проектах КРТ

— Проекты КРТ — достаточно непростые, долгие. Это самое сложное, что есть в девелопменте. И те проекты, которые запущены и строятся, они продолжатся. Будет продолжаться работа по тем проектам КРТ, где готовится исходная разрешительная документация. Ее подготовка не требует больших финансовых затрат, и все девелоперы будут этим заниматься.

И когда период прогнозирования станет более стабильным, когда мы поймем, что будет происходить с капиталом, с доступностью финансовых средств и т. д., проекты КРТ начнут реализовываться более активно.

Фото: пресс-служба ГК Самолет

Об экспансии в российские регионы

— В последние два года мы активно работаем в Тюмени. В ближайшие несколько месяцев вводим первую нашу очередь — это важный, значимый этап нашего присутствия здесь. Тюмень — это первый нестоличный город в нашем портфеле. До этого мы развивались в Москве и Санкт-Петербурге. Тюмень — это третий город и первый из региональных, куда мы вышли с нашими проектами, — подчеркнул Александр Прыгунков (на фото) и добавил: — Мы анализируем проекты КРТ, взаимодействуем с властью и т. д.

Еще больше оперативных новостей рынка строительства МКД и уникальной аналитики Единого ресурса застройщиков — в нашем телеграм-канале ЕРЗ.РФ НОВОСТИ.

Присоединяйтесь к нам!

Другие публикации по теме:

В октябре 2024 года застройщики вывели на рынок на 5,5% больше МКД, чем годом ранее (графики)

Эксперты: цены на новостройки начали падать, и в 2025 году этот тренд усилится

Без ипотеки: результаты исследования поведения потенциальных покупателей новостроек в новых условиях

Эксперты: на рынке новостроек Москвы в октябре наблюдалась стагнация цен

Эксперты: по итогам III квартала темпы роста цен в новостройках «старой» Москвы замедлились

Эксперты отметили падение цен на жилье в Балашихе, Красногорске и Мытищах

Росстат: в III квартале стоимость жилья продолжала расти, а разрыв цен на первичном и вторичном рынках — увеличиваться

Эксперты назвали районы Подмосковья с максимальным ростом цен на новостройки

Эксперты: в сентябре новостройки подорожали и в Санкт-Петербурге, и в Ленинградской области

Эксперты зафиксировали стагнацию цен на новостройки в крупнейших городах России

В течение ближайшего года эксперты ожидают снижения цен на недвижимость на 5% — 10%

Эксперты рассказали о падении спроса и цен на столичном рынке жилья

Эксперты подсчитали, в каких районах столицы в сентябре снизились цены на новостройки