Об экспертизе проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ)

7 февраля 2019 14:25

Об экспертизе проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ)

Данный вопрос для портала ЕРЗ комментирует технический директор ООО «Центрэкспертиза», директор Департамента нормативно-методического обеспечения Ассоциации экспертных организаций в строительстве Алексей МАТВЕЕВ.

Фото: www.admpos-vanino.ru

Вступившая в силу с 4 августа 2018 года ч. 3⁴ ст. 49 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК), в редакции 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018, ограничила участие негосударственных экспертных организаций в проведении оценки соответствия проектной документации объектов капитального строительства (ОКС), строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ).

В последнее время, в том числе в средствах массовой информации, обострилась дискуссия по вопросу допустимости проведения экспертизы проектной документации ОКС, предполагаемых к размещению в границах ЗОУИТ, организациями негосударственной экспертизы.

При этом аргументы сторон сводятся к двум вариантам: ссылок на переписанные Минстроем России в различных вариантах положения обсуждаемой статьи ГрК, и положения в стилистике поэта В. Маяковского: «Я говорю ЗОУИТ, подразумеваю — госэкспертиза».

Поэтому налицо необходимость проанализировать данную норму исходя из того, что в ней непосредственно написано, и законодательства о градостроительной деятельности в целом.

В соответствии с положениями новой редакции ГрК для данного ограничения проведения негосударственной экспертизы критерием обязательного направления документации на государственную экспертизу является установленный режим ЗОУИТ. Он дословно предусматривает «ограничение размещения объектов капитального строительства исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, или исходя из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, на размещаемый объект капитального строительства».

Обратившись к положениям с. 106 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 136-ФЗ (далее — ЗК), в редакции того же 342-ФЗ от 03.08.2018, мы узнаем, что представляют собой ограничения использования земельных участков в границах ЗОУИТ или подзоны в границах ЗОУИТ (территорий в границах ЗОУИТ, в отношении которых устанавливаются различные ограничения использования земельных участков, в том числе для достижения различных целей установления такой зоны — в дальнейшем эту конкретизацию о выделении подзон далее будем опускать, имея ее в виду):

• исчерпывающий перечень видов зданий, сооружений, их разрешенного использования (назначения);

• требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых допускается или запрещается в границах указанной зоны;

• требования к зданиям, сооружениям, размещение которых допускается в границах указанной зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена указанная зона, или из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена указанная зона, на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может являться предметом государственной экспертизы проектной документации.

Таким образом, в соответствии с положениями ЗК ограничение размещения объектов капитального строительства исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, или исходя из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, на размещаемый объект капитального строительства устанавливается Правительством РФ не в виде перечня видов зданий, сооружений, их разрешенного использования (назначения), и (или) требований к параметрам зданий, сооружений, размещение которых допускается или запрещается в границах указанной зоны, а в виде требований к зданиям, сооружениям, размещение которых допускается в границах указанной зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена указанная зона, или из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена указанная зона, на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может являться предметом государственной экспертизы проектной документации.

Фото: www.expert-stroypro.ru

Следовательно, ГрК зафиксирован простой двухступенчатый критерий:

а) ЗОУИТ в которой предполагается размещение ОКС, должна быть установлена в целях охраны объекта, территории, факт наличия которых служит основанием установления ЗОУИТ;

б) перечень ограничений использования земельных участков ЗОУИТ должен содержать требования к ОКС, допускаемых к размещению в ее границах, исходя из оценки влияния ОКС на объект, территорию, либо допускать размещение ОКС в ее границах, исходя из оценки влияния объекта, территории на предполагаемый к размещению ОКС.

То есть, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности исключительно государственной экспертизе подлежит проектная документация ОКС, если ЗОУИТ установлена в целях охраны объекта, территории, факт наличия которых служит основанием установления ЗОУИТ (подзоны), и положением о ЗОУИТ, утвержденным Правительством РФ, установлены требования к зданиям или сооружениям, указанные в последнем перечислении выше.

Если ЗОУИТ установлена в целях, отличных от охраны объекта, территории, наличие которых послужило основанием для установления ЗОУИТ, или размещение зданий, сооружений определенного вида (назначения) в ЗОУИТ допускается, или допускается при условии соблюдения установленных законодательством параметров, то в этом случае оценка соответствия требованиям технических регламентов в виде негосударственной экспертизы не противоречит действующему законодательству.

Фото: www.fs.4geo.ru

На этом «техническая» часть обзора заканчивается, приступаем к анализу формально-юридического аспекта. Для понимания сути придется процитировать 342-ФЗ от 03.08.2018, а именно ч. 11 ст. 26 с отметками на ключевых для нас моментах:

«11. Если положением о зоне с особыми условиями использования территории, утвержденным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), установлены требования к предельным размерам указанной зоны, правила определения размера указанной зоны (подзоны), перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанной зоны (подзоны), отличные от установленных на дату установления зоны с особыми условиями использования территории, до 1 января 2022 года указанные в пункте 11 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) правообладатели зданий, сооружений, в связи с размещением которых установлены зоны с особыми условиями использования территорий, обязаны обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об изменении зоны с особыми условиями использования территории (в случае изменения границ зоны с особыми условиями использования территории с приложением сведений о границах указанной зоны). Если положением о зоне с особыми условиями использования территории, утвержденным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), установлены требования к предельным размерам указанной зоны, которые меньше, чем размер ранее установленной зоны, или не предусмотрены ограничения использования земельных участков, которые были ранее установлены в границах зоны, с заявлением об изменении зоны с особыми условиями использования территории (в случае изменения границ зоны с особыми условиями использования территории с приложением сведений о границах указанной зоны) в органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, вправе обратиться иные заинтересованные граждане, юридические лица, органы государственной власти или органы местного самоуправления. Органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, в срок не более чем один месяц со дня поступления данных заявлений либо при отсутствии указанных в пункте 11 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) правообладателей зданий, сооружений или в случае установления зоны с особыми условиями использования территории по основаниям, не связанным с размещением таких зданий, сооружений, до 1 января 2022 года должны быть внесены изменения в решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории или принято новое решение об установлении указанной зоны в соответствии с предельными размерами зоны с особыми условиями использования территории, правилами определения размера указанной зоны (подзоны), перечнем ограничений использования земельных участков, предусмотренными положением о зоне с особыми условиями использования территории, утвержденным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона).»

Учитывая, что перечни ограничений использования земельных участков, содержащие требования к ОКС, «размещение которых допускается в границах указанной зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена указанная зона, или из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена указанная зона, на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может являться предметом государственной экспертизы проектной документации», будут установлены Правительством РФ при утверждении положения о ЗОУИТ в соответствии со ст. 106 ЗК, то правовое основание на проведение обязательной государственной экспертизы проектной документации объектов, предполагаемых к размещению в границах ЗОУИТ, по основанию, предусмотренному частью 3⁴ ст. 49 ГрК в редакции 342-ФЗ от 03.08.2018 должно наступить для каждой ЗОУИТ после вступления в силу положений о соответствующих ЗОУИТ и принятия (или изменения) решения об установлении такой зоны, а в целом до 1 января 2022 года.

Фото: www.esyakutia.ru

По результатам проведенного анализа хочется обратиться в уполномоченные органы для правовой оценки действий органов власти субъектов РФ, выражающихся в угрозах (в том числе на официальных сайтах органов власти и подведомственных им учреждений и средствах массовой информации) застройщикам в отказе предоставления государственных услуг (выдаче разрешения на строительство, выдача разрешений на ввод в эксплуатацию) в случае, если при обращении за разрешением на строительство любого ОКС, предполагаемого к строительству в любой ЗОУИТ, будет предоставлено заключение, выданное организацией негосударственной экспертизы.

В частности, хочется получить оценку таких действий от:

а) ФАС России — по основанию нарушения антимонопольного законодательства в части устранения конкуренции органами государственной власти субъектов РФ или иными органами и организациями, осуществляющими функции указанных органов;

б) Минстроя России — как федерального органа власти, на который возложена обязанность осуществления контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства о градостроительной деятельности;

г) Прокуратуры РФ — как федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Учитывая, что попытки осуществлять регулирование вне полномочий органов власти субъектов РФ в сфере градостроительства предпринимались и ранее (например, установление требований к составу проектной документации — притом, что ГрК эти требования могут устанавливаться исключительно Правительством РФ, установление правил выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной документации, которые в соответствии с п. 6 Постановления Правительства РФ №87 от 16.02.2008 устанавливаются Минстроем России, в нарушение положений ГрК установление требования о размещении заключений экспертизы и проектной документации в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности до обращения за выдачей разрешения на строительство, и т. п.), непонятно отсутствие реакции со стороны Президента РФ.

Поскольку критически важным здесь является еще и тот факт, что вопросы безопасности ОКС, в том числе экспертизы, базируются на конституционных правах каждого человека на благоприятную окружающую среду, декларируемых ст. 42 Конституции России, регулирование которых ст. 71 Конституции России отнесено к исключительным полномочиям Российской Федерации, и применение различных требований в разных субъектах РФ к объектам оценки соответствия в сфере технического регулирования в градостроительной деятельности, а также передача (а тем более самовольное присвоение) полномочий по установлению таких требований субъектам РФ нарушает принцип федеративного устройства Российской Федерации, установленный Конституцией России, в том числе положения ч. 2 ст. 78, предполагающие возможность передачи Российской Федерацией осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам.

Технический директор ООО «Центрэкспертиза», директор Департамента нормативно-методического обеспечения Ассоциации экспертных организаций в строительстве Алексей МАТВЕЕВ

Другие публикации по теме:

ФАС возбудила дела против Мосгосэкспертизы и Мособлэкспертизы: комментарий эксперта

Узкие места законодательства о санитарно-защитных зонах: комментарии экспертов

Стройнадзор получит право обжаловать положительное заключение экспертизы

Экспертизу проектной документации и проверку достоверности сметной стоимости объединят в одну процедуру

Изменены требования к составу, содержанию и порядку оформления заключения экспертизы

Печать

Законодательство Экспертиза Процедуры

7 июля 2021 08:45

Контроль качества объектов долевого строительства

Актуальную тему анализирует один из ведущих экспертов портала ЕРЗ.РФ Андрей КИРСАНОВ, заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, член Правления Ассоциации инвесторов Москвы, член Комиссии по строительству и жилищной политике РСПП, член Комитета Российского союза строителей по улучшению инвестиционного климата и комплексному развитию территорий, к.ю.н.

Застройщик обязан передать участнику долевого строительства объект долевого строительства, качество которого соответствует условиям договора участия в долевом строительстве, требованиям технических и градостроительных регламентов, проектной документации и иным обязательным требованиям. Если низкое качество или иные недостатки приводят к тому, что объект долевого строительства является непригодным для предусмотренного договором использования, участник долевого строительства вправе потребовать от застройщика устранения недостатков, уменьшения цены или возмещения своих расходов на устранение недостатков.

В связи с тем, что оценка качества и отдельных недостатков, а также оценка пригодности для предусмотренного договором использования носит субъективный характер, на рынке долевого строительства получило распространение явление, называемое «потребительским экстремизмом». Эту проблему неоднократно поднимали региональные застройщики.

Фото: www.pbs.twimg.com

Например, участники пленарного заседания XI Всероссийской конференции «Российский строительный бизнес» высказывали мнение о том, что в законодательство необходимо внести изменения, которые урегулировали бы ситуацию с потребительским экстремизмом в сфере долевого строительства.

Проблему признавал Минстрой России, намереваясь подготовить изменения законодательства о долевом строительстве, ограждающие застройщиков от этого явления, при котором лица, злоупотребляющие правом, атакуют застройщиков судебными исками и пытаются заработать на неустойке, искусственно затягивая приемку квартир сверх срока передачи, установленного договором участия в долевом строительстве. Проблему чрезмерных судебных претензий к застройщикам планировалось решать также путём введения в отраслевое нормативное регулирование стандартов качественного жилья.

Фото: www.openfile.ru

В действующей редакции ч. 5 ст. 8 федерального закона от 30.12.2004 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — 214-ФЗ) допускает возможность отказа участника долевого строительства от подписания передаточного акта до момента исполнения застройщиком обязанностей, предусмотренных ч. 2 ст. 7 214-ФЗ.

В частности, законом предусмотрено, что при наличии недостатков застройщик должен по выбору участника долевого строительства безвозмездно их устранить, либо возместить расходы участника долевого строительства на их устранение или уменьшить цену договора участия в долевом строительстве.

Проблема «потребительского экстремизма» могла быть решена путем ограничения возможности отказа участника долевого строительства от приемки квартиры с отдельными недостатками, которые не делают невозможным использование объекта долевого строительства по назначению.

Фото: www.diabaz-angarsk.ru

Законопроект №1134552-7, внесенный на рассмотрение Госдумы 23 марта 2021 года, предусматривал изменение ч. 5 ст. 8 214-ФЗ. Для участников долевого строительства сохранялось право требования составления отдельного акта, в котором указываются недостатки объекта долевого строительства, но исключалась возможность отказа от подписания акта приема-передачи в связи с недостатками квартиры.

Однако дольщикам оставили право не принимать квартиру с недостатками: законопроект №1134552-7, в целом направленный на повышение гарантии прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства, принят Госдумой 16 июня 2021 года в третьем чтении без поправки, направленной на борьбу с «потребительским экстремизмом». 1 июля 2021 года федеральный закон 273-ФЗ был подписан Президентом России и опубликован.

Поскольку правовые предпосылки потребительского экстремизма остались неизменными, а требования к качеству объектов долевого строительства только возрастают, в том числе в связи с увеличением на рынке долевого строительства доли квартир с отделкой, вопрос о контроле качества приобретает всё большую актуальность.

Качество объектов долевого строительства обеспечивает подрядная организация и её субподрядчики. Оплату выполненных ими работ застройщик осуществляет поэтапно (ежемесячно) после подписания Акта о приёмке выполненных работ КС-2 и Справки о стоимости выполненных работ КС-3. Поэтому застройщику (техническому заказчику) с участием технадзора важно при подписании этих документов проверять не только выполненные объемы строительно-монтажных работ, но и их качество.

Направление подрядчику претензий по качеству работ (в случае обнаружения недостатков или дефектов), выполненных на каждом из оплачиваемых застройщиком этапов, должно быть непреложным правилом. При этом надо учитывать, что участники долевого строительства при приемке квартир обращают особое внимание на окна и двери; потолок и стяжку пола; межкомнатные перегородки и стены; электрику; системы отопления и вентиляции, водоснабжения и водоотведения; места общего пользования.

Обратим внимание на то, что по договору строительного подряда подрядчик передает застройщику построенный многоквартирный дом, т.е. все квартиры в нем «оптом», а застройщик после этого передает участникам долевого строительства отдельные квартиры, т.е. «в розницу». Очевидно, что для контроля качества застройщиком также должна осуществляться приемка отдельно каждой квартиры.

Фото: www.инвесттендер.москва

Поскольку в конечном итоге ответственным за качество перед жителями является подрядная организация, то важно уравнять в правах участников долевого строительства и лиц, которые в течение гарантийного срока приобретают квартиры в многоквартирных домах, построенных с привлечением средств граждан, по договорам купли-продажи у застройщика или инвесторов. Для этого необходимы изменения действующего законодательства о долевом строительстве.

В настоящее время качество объектов долевого строительства обеспечивается самостоятельными элементами, к числу которых относятся государственный строительный надзор; строительный контроль подрядчика, включая контроль качества поступающих на объект материалов, конструкций и оборудования; строительный контроль заказчика или привлекаемой им инженерной организации (технадзор); авторский надзор проектировщика и архитектора.

Фото: www.fs.4geo.ru

Среди всех форм контроля жилищного строительства можно выделить внешний контроль, осуществляемый государственными или муниципальными органами, и внутренний контроль, который организуют заказчик и его подрядные организации.

Пришло время, когда застройщикам предстоит объединить все формы внутреннего контроля, представляющие сегодня разрозненные элементы, в единую систему управления качеством объектов долевого строительства, в основе которой должен лежать принцип персональной ответственности.

В связи с тем, что дольщикам оставили право не принимать квартиру с недостатками, и риски проявления «потребительского экстремизма» по-прежнему не исключены, застройщикам требуется вывести борьбу за качество объектов долевого строительства на новый уровень.

Фото: www.i-diplomys.com

Программа-минимум борьбы за качество — это в первую очередь неукоснительное выполнение Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 №468 (далее Постановление №468). Этим документом определены обязательные мероприятия по строительному контролю, проводимые подрядчиком и заказчиком. Для выполнения программы-минимум подрядчик и заказчик строительства должны назначить лиц, несущих персональную ответственность за проведение строительного контроля и ведение документооборота на каждом из строящихся объектов в соответствии с Постановлением №468.

Программа-максимум борьбы за качество может предусматривать ряд дополнительных специальных мероприятий. Это, во-первых, разработка системы управления качеством объектов долевого строительства, начиная с изучения персоналом нормативных документов, регламентирующих многосторонний контроль качества строительно-монтажных работ. И, во-вторых, встраивание системы управления качеством в общую систему управления девелоперской компанией.

В любом из этих вариантов выполнение Постановления №468 на строительной площадке является первоочередной задачей подрядчика и заказчика строительства.

К сожалению, не только в строительстве, но и во многих других отраслях редко осознанно применяют системы менеджмента качества ISO, ограничиваясь формальным наличием сертификатов. Между тем, важным является не наличие сертификата ИСО 9000 и ИСО 9001, а реально работающая система управления качеством строительства, включая документальное оформление результатов контроля.

Результаты проведения контрольных мероприятий, предусмотренных Постановлением №468, фиксируются путем составления соответствующих актов и отражаются в общем журнале работ КС-6.

В целях повышения персональной ответственности менеджеров и инженерно-технических работников документальное оформление результатов проверки качества объекта долевого строительства на этапе строительства и ввода многоквартирного дома в эксплуатацию можно дополнительно осуществлять в форме Паспорта качества объекта долевого строительства. Такой паспорт может содержать следующие три раздела.

Фото: www.superarch.ru

В первом разделе паспорта качества можно последовательно фиксировать результат итоговой проверки всех основных частей квартиры – стен, окон, дверей и всего того, на что обращает внимание участник долевого строительства при приемке квартиры. Результаты проверки в таком случае отражаются с указанием Ф.И.О. и должностей ответственных лиц, например, ИТР подрядчика, инженера технадзора и представителя застройщика.

Во втором разделе паспорта качества может содержаться информация о проверке качества квартиры к моменту ввода многоквартирного дома в эксплуатацию. Такая проверка может быть проведена техническим заказчиком и застройщиком с указанием в паспорте качества той же персональной информации. Эту проверку необходимо проводить до приемки застройщиком у подрядчика законченного строительством объекта, а о выявленных недостатках незамедлительно информировать подрядчика путем направления ему претензии по качеству.

Фото: www.edsro.center

В проверке качества квартиры может также принимать участие представитель управляющей компании. Для этого застройщику необходимо заключить с управляющей компаний договор управления многоквартирным домом. По закону сделать это застройщик должен не позднее чем через пять дней со дня получения разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома. Но ничто не мешает застройщику и управляющей компании заключить такой договор раньше с целью участия представителя управляющей компании в проверке качества квартир и мест общего пользования в МКД.

В третьем разделе паспорта качества можно привести информацию об условиях гарантии на объект долевого строительства и его оборудование, а также о способах и средствах направления претензий по качеству в течение гарантийного срока.

Участник долевого строительства при приемке квартиры от застройщика получает инструкцию по эксплуатации объекта долевого строительства. Паспорт качества объекта долевого строительства может стать приложением к этой инструкции.

Предвижу возражения: составление паспорта качества объекта долевого строительства будет дополнительной нагрузкой для персонала подрядчика, застройщика, технадзора и управляющей компании. Но без дополнения коллективной ответственности юридических лиц (подрядчика и застройщика) персональной ответственностью менеджеров и специалистов за качество объектов долевого строительства решительного изменения отношения к качеству произойти не может.

В краткосрочной перспективе именно качество объектов долевого строительства лишит потребительских экстремистов возможности легкого заработка, а в долгосрочной перспективе может стать главным фактором успеха застройщиков на рынке долевого строительства.

Андрей КИРСАНОВ (на фото), заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, член Правления Ассоциации инвесторов Москвы, член Комиссии по строительству и жилищной политике РСПП, член Комитета Российского союза строителей по улучшению инвестиционного климата и комплексному развитию территорий, к.ю.н.