Эту тему анализирует один из ведущих экспертов портала ЕРЗ.РФ Андрей КИРСАНОВ, к.ю.н., заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, член Правления Ассоциации инвесторов Москвы, член Комиссии по строительству и жилищной политике РСПП.

   

Фото: www.admin.nsp.ru

   

Формирование комфортной и безопасной среды для жизни — одна из национальных целей развития России. В связи с этим проблемы создания и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры становятся все более актуальными. В самом широком смысле к социальной инфраструктуре относятся объекты образования, здравоохранения, культуры, пожарной и общественной безопасности, торговли и широкого спектра бытовых услуг. Как правило, при строительстве жилья на первом месте оказываются вопросы обеспечения объектами образования: дошкольными образовательными учреждениями (далее — ДОУ) и школами.

Эти вопросы, каждый раз возникающие при реализации инвестиционно-строительных проектов строительства жилья, обсуждаются уже много лет. Например, после пятилетнего опыта реализации проекта комплексного освоения территории, предусматривающего создание ряда объектов социальной инфраструктуры, по поводу которых у нас шли постоянные дискуссии с представителями органов местного самоуправления, я написал статью «Строительство детских садов и школ: законодательство и практика». Главным вопросом, рассмотренным в этой статье, была проблема того, кто обязан создавать объекты социальной инфраструктуры. Эта и некоторые другие проблемы не решены до настоящего времени, а сделанные предложения продолжают оставаться актуальными и сегодня. Чтобы не повторяться, приведу ссылку на ту статью, чтобы при желании можно было вернуться к написанному ранее.

   

Фото: www.newlife-ul.ru

      

Среди актуальных вопросов, сегодня на первом месте находятся проблемы создания и эксплуатации ДОУ. Следует отметить разнообразие видов ДОУ: среди них есть государственные и частные; расположенные в отдельно стоящих зданиях и во встроенно-пристроенных помещениях; имеющие собственные земельные участки и пользующиеся земельными участками, на которых расположены многоквартирные дома.

Согласно ч. 1 ст. 91 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (273-ФЗ) образовательная деятельность подлежит лицензированию. Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 г. №1490, предусматривает необходимости получения лицензии для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования. Одним из лицензионных требований к лицензиату является наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по образовательной программе, заявленной к лицензированию.

В соответствии с Правилами проектирования ДОУ (СП 252.1325800.2016), функционально-планировочное зонирование участка ДОУ должно предусматривать основные и вспомогательные площадки, предназначенные для выполнения определенных функций. При этом основная площадка участка ДОУ включает в себя детские рекреационные (игровые и спортивные) зоны.  

В настоящее время в новостройках обозначилась острая проблема эксплуатации ДОУ встроенно-пристроенного типа, расположенных в границах земельного участка, на котором построен многоквартирный жилой дом (далее — МКД). Ввиду неопределенности правового статуса размещения игровых площадок и иных зон, необходимых для обеспечения деятельности ДОУ в соответствии с санитарными нормами и правилами, между жителями многоквартирных домов (собственниками общего имущества в МКД) и администрацией ДОУ возникают конфликты из-за использования расположенным в МКД дошкольным учреждением прогулочных площадок и иных зон на земельном участке, формально принадлежащем собственникам квартир.

   

 

Проблема является системной, т.к. с ней сталкивается большое количество ДОУ в МКД, построенных в проектах развития застроенных территорий и комплексного освоения территорий, а также в условиях точечной застройки. Несложно прогнозировать, что аналогичные проблемы возникнут и в проектах комплексного развития территорий, на которые сейчас возлагаются большие надежды по решению жилищного вопроса в России.

Между тем, согласно ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) при архитектурно-строительном проектировании в состав проектной документации многоквартирного дома включается схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка (далее — ГПЗУ). И если ГПЗУ предписано создание ДОУ, то проектом в строящемся МКД может быть предусмотрено отдельное помещение для ДОУ встроенно-пристроенного типа, а на схеме планировочной организации земельного участка в таком случае обязательно выделяется площадка, необходимая для этого ДОУ.

Здесь очень важно отметить, что если бы проектная документация этого не предусматривала, то застройщик не получил бы положительное заключение экспертизы, разрешение на строительство не было бы ему выдано и, соответственно, многоквартирный дом не был бы построен.

   

Фото: www.rosotkat.ru

    

У читателя может возникнуть справедливый вопрос: «А не станет ли все это неожиданностью для участника долевого строительства, рассчитывающего при заключении договора участия в долевом строительстве, что он будет иметь возможность пользоваться земельным участком без ограничений?» Конечно, нет, так как информация о том, что схема планировочной организации земельного участка предусматривает использование части земельного участка для функционирования ДОУ является открытой.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30.12.2004 (далее — 214-ФЗ) застройщик, привлекающий денежные средства участников долевого строительства, обеспечивает свободный доступ к информации путем размещения ее в единой информационной системе жилищного строительства (ЕИСЖС).

В частности, согласно п. 10 ч. 2 ст. 3.1 214-ФЗ, застройщик публикует схему планировочной организации земельного участка, выполненной в соответствии с информацией, указанной в ГПЗУ, на которой в числе прочих ограничений (зон действия публичных сервитутов, проездов и проходов к многоквартирному дому и др.) будет также обозначена часть земельного участка, предназначенная для использования ДОУ.

    

Фото: www.23kvartiri.ru

    

Все это является необходимым условием и достаточным основанием для того, чтобы общему собранию собственников помещений в МКД, к чьей компетенции относится определение порядка и пределов использования земельного участка, при принятии решений учитывать, что в состав МКД входят помещения ДОУ, и часть этого земельного участка проектом предусмотрена для обеспечения функционирования данного ДОУ.

Не допустить появление проблем в новых проектах можно одним из двух способов:

1) путем раздела земельного участка до момента ввода в эксплуатацию многофункционального здания или МКД; это позволит сформировать отдельный земельный участок, необходимый для функционирования ДОУ;

2) путем специального правового регулирования земельно-имущественных отношений для встроенно-пристроенных ДОУ. 

Вариант с разделом земельного участка в такой ситуации может вызвать сложности в ввиду отсутствия специальных правовых норм в земельном и градостроительном законодательстве для рассматриваемой ситуации. 

Поэтому с целью снижения социальной напряженности среди жителей МКД, а также обеспечения соблюдения градостроительных правил и санитарных норм, может быть установлен специальный правовой режим размещения игровых площадок, технических и иных зон для эксплуатации ДОУ встроенно-пристроенного типа в границах земельного участка, на котором расположен многоквартирный жилой дом.

Клуб инвесторов Москвы предлагает дополнить статью 48 ГрадК РФ частью 1.3 следующего содержания:

    

Фото: www.chelindustry.ru

    

«1.3. В случае если проектом планировки территории или схемой планировочной организации земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, предусмотрено размещение игровых площадок, технических и иных, предусмотренных нормативными актами, зон для эксплуатации дошкольных общеобразовательных учреждений встроенного или пристроенного типа, не требуется решения общего собрания собственников жилых и нежилых помещений в таком многоквартирном доме о передаче соответствующей части земельного участка в пользование правообладателей помещений, в которых расположены дошкольные образовательные учреждения. При этом правообладатели данных помещений обязаны содержать и эксплуатировать ограждение и территорию, предназначенную для дошкольного общеобразовательного учреждения, в пределах границ, предусмотренных проектом планировки территории или схемой планировочной организации земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, без необходимости оформления земельно-имущественных отношений.

В случае изменения назначения помещений, предусмотренных для размещения дошкольного общеобразовательного учреждения, на иной вид, права и обязанности правообладателя в отношении игровых площадок, технических и иных предусмотренных нормативными актами зон для эксплуатации дошкольных общеобразовательных учреждений встроенного или пристроенного типа прекращается».

    

 

Кстати, в настоящее время собственники помещений, предусмотренных для размещения ДОУ, вправе изменить назначение помещений, спроектированных и построенных для размещения ДОУ, на другой вид. Это может послужить причиной возникновения социальной напряженности в связи с проблемой обеспечения детей местами в ДОУ. В целях исключения злоупотребления правом необходимо также рассмотреть вопрос об особом порядке изменения назначения помещений, предусмотренных для размещения ДОУ, на иной вид. Как вариант, можно было бы предложить соответствующее дополнение компетенции общего собрания собственников помещений в МКД.

Вопрос об использовании помещений и земельных участков для ДОУ встроенно-пристроенного типа надо решать в обозримой перспективе, если иметь в виду необходимость решения стоящей перед органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и застройщиками задачи — обеспечить к 2030 году возможность ежегодного улучшения жилищных условий не менее 5 млн семей и увеличение объема жилищного строительства до уровня не менее чем до 120 млн кв. м в год. 

Андрей КИРСАНОВ (на фото), заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, член Правления Ассоциации инвесторов Москвы, член Комиссии по строительству и жилищной политике РСПП, к.ю.н.

     

  

  

  

   

     

Другие публикации по теме:

Особенности договора о комплексном развитии в отношении части территории, предусмотренной ПЗЗ

Чего не хватает бизнесу в законе о КРТ

Виды комплексного развития территорий

О процедурах в сфере строительства

Основания изъятия земельных участков для госнужд дополнят строительством школ и детских садов

Урал предлагает свое решение проблемы строительства детских садов

Приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 года № 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения" разработан согласно части 9 статьи 57.3 Градостроительного кодекса РФ. Указанная статья Кодекса после ее вступления в силу 1 июля 2017 году установит новые требования к градостроительному плану земельного участка (статья 44 Градостроительного кодекса РФ утратит свою силу).

Существенное изменение заключается в том, что градостроительный план земельного участка с 1 июля 2017 года перестанет относится к документации по планировке территории, а станет своего рода информационном документом, выдаваемым по запросам правообладателей земельных участков. Градостроительный план земельного участка в целях обеспечения заинтересованных лиц информацией, необходимой для проектирования и строительства объектов, должен содержать максимально полную информацию, перечень которой предусмотрен частью 3 статьи 57.3 Кодекса.

Главным новшеством законодательства является часть 10 статьи 57.3 Кодекса (вступает в силу с 1 июля 2017 года), которая предусматривает, что информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи.

По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, в указанных целях не допускается. Значит, застройщику потребуется получить градостроительный план заново и, вполне возможно, что требования к проектированию и строительству объекта поменяются, что будет отражено в новом градостроительном плане.

По факту ограничение срока действия требований (информации), содержащихся в градостроительном плане земельного участка, действует с 1 января 2017 года. В частях 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ установлено, что для получения разрешения на строительство требуется предоставить градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления о выдаче разрешения.

Кроме того, с 1 января 2017 года при выдаче разрешения на строительство проверяется не только соответствие проектной документации градостроительным требованиям (установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка), но и оценивается допустимость размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

По логике, градостроительный план земельного участка как информационный документ должен содержать максимально полные данные о допустимом использовании земельного участка, включая сведения об ограничениях его использования (п. 9 ч. 3 ст. 57.3 Кодекса).

Вместе с тем форма градостроительного плана (п. 73 Порядка заполнения формы градостроительного плана земельного участка), утвержденная приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года № 741/пр, предусматривает указание в разделе 5 только информации об ограничениях использования земельного участка, расположенного в границах зон с особыми условиями использования территорий. К числу таких ограничений (обременений) земельного участка согласно приказу Минстроя могут относится: сервитут, санитарно-защитная зона, водоохранная зона.

Представляется, что такой перечень ограничений не стоило прописывать как исчерпывающий, поскольку могут быть и иные ограничения, связанные с использованием земельного участка (например, нахождение земельного участка в зоне минимальных расстояний магистральных газопроводов).

Пункт 1.4 Правил охраны магистральных трубопроводов возлагает на местные органы самоуправления обязанность выдавать сведения о местонахождении трубопроводов заинтересованным лицам. В соответствии с абзацем 4 статьи 32 Закона о газоснабжении здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.

В судебной практике уже возникали споры, когда признавался самовольной постройкой объект капитального строительства, возведенный на недопустимой близости от объектов систем газоснабжения. При этом у застройщика имелось выданное органом местного самоуправления разрешение на строительство, но суд посчитал не влияющим на результат рассмотрения дела довод ответчика о том, что ему было неизвестно о нарушении им режима охраны зоны минимальных расстояний магистральных газопроводов при строительстве дома (см. Определение Верховного суда РФ от 27 сентября 2016 г. по делу № 309-ЭС16-5381).

Следует отметить, что утвержденная приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года № 741/пр форма градостроительного плана земельного участка является уже четвертой по счету[1] (подлежит применению с 1 июля 2017 года). В отличие от приказа Министерства регионального развития РФ от 10 мая 2011 г. № 207 приказ Минстроя России № 741/пр предусматривает включение в градостроительный план информации о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

 

Николай Малышев

 

Но как показывает практика любые упущения в нормативном правовом акте, которым утверждается форма градостроительного плана земельного участка, могут приводить к необоснованным требованиям в адрес застройщиков со стороны органов власти.

Так, отдельные органы местного самоуправления, ссылаясь на форму градостроительного плана, утвержденную Минрегионом России, требовали наряду с заявлением о выдаче градостроительного плана и документами, подтверждающими личность заявителя (паспорт гражданина или учредительные документы юридического лица), представлять другие документы, в частности документы о его правах на земельный участок, схему и топографическую съемку земельного участка, тем самым возлагая на него обязанности, не предусмотренные законом.

В этой связи Верховный суд Российской Федерации в своем решении от 14 мая 2012 г. № АКПИ12-290 указал следующее: "Оспариваемая заявителем Форма, предусматривающая строки для заполнения оснований подготовки градостроительного плана в виде реквизитов заявления обратившегося физического или юридического лица и, соответственно, указание их фамилии, имени, отчества и наименования, отражает лишь факт поступления обращения и никаких предписаний о представлении каких-либо иных документов, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, материалов топографической съемки, не содержит, что полностью согласуется с положениями пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", запрещающего требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг".

Представляется, что изложенная правовая позиция Верховного суда Российской Федерации будет актуальной и при применении с 1 июля 2017 года нового приказа Минстроя России от 25 апреля 2017 года № 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения".

Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор Общероссийского общественного фонда "Центр Качества Строительства"

_____________________

 

[1] С 25.01.2006 по 13.07.2011 действовали требования Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 840 "О форме градостроительного плана земельного участка".  С 14.07.2011 по 01.08.2016 действовали требования приказа Министерства регионального развития РФ от 10 мая 2011 г. № 207 "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка".  С 02.08.2016 по 30.06.2017 действуют требования приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 6 июня 2016 г. № 400/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка".