Эту тему анализирует один из ведущих экспертов портала ЕРЗ.РФ Андрей КИРСАНОВ, к.ю.н., заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, член Правления Ассоциации инвесторов Москвы, член Комиссии по строительству и жилищной политике РСПП.

   

Фото: www.admin.nsp.ru

   

Формирование комфортной и безопасной среды для жизни — одна из национальных целей развития России. В связи с этим проблемы создания и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры становятся все более актуальными. В самом широком смысле к социальной инфраструктуре относятся объекты образования, здравоохранения, культуры, пожарной и общественной безопасности, торговли и широкого спектра бытовых услуг. Как правило, при строительстве жилья на первом месте оказываются вопросы обеспечения объектами образования: дошкольными образовательными учреждениями (далее — ДОУ) и школами.

Эти вопросы, каждый раз возникающие при реализации инвестиционно-строительных проектов строительства жилья, обсуждаются уже много лет. Например, после пятилетнего опыта реализации проекта комплексного освоения территории, предусматривающего создание ряда объектов социальной инфраструктуры, по поводу которых у нас шли постоянные дискуссии с представителями органов местного самоуправления, я написал статью «Строительство детских садов и школ: законодательство и практика». Главным вопросом, рассмотренным в этой статье, была проблема того, кто обязан создавать объекты социальной инфраструктуры. Эта и некоторые другие проблемы не решены до настоящего времени, а сделанные предложения продолжают оставаться актуальными и сегодня. Чтобы не повторяться, приведу ссылку на ту статью, чтобы при желании можно было вернуться к написанному ранее.

   

Фото: www.newlife-ul.ru

      

Среди актуальных вопросов, сегодня на первом месте находятся проблемы создания и эксплуатации ДОУ. Следует отметить разнообразие видов ДОУ: среди них есть государственные и частные; расположенные в отдельно стоящих зданиях и во встроенно-пристроенных помещениях; имеющие собственные земельные участки и пользующиеся земельными участками, на которых расположены многоквартирные дома.

Согласно ч. 1 ст. 91 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (273-ФЗ) образовательная деятельность подлежит лицензированию. Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 г. №1490, предусматривает необходимости получения лицензии для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования. Одним из лицензионных требований к лицензиату является наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по образовательной программе, заявленной к лицензированию.

В соответствии с Правилами проектирования ДОУ (СП 252.1325800.2016), функционально-планировочное зонирование участка ДОУ должно предусматривать основные и вспомогательные площадки, предназначенные для выполнения определенных функций. При этом основная площадка участка ДОУ включает в себя детские рекреационные (игровые и спортивные) зоны.  

В настоящее время в новостройках обозначилась острая проблема эксплуатации ДОУ встроенно-пристроенного типа, расположенных в границах земельного участка, на котором построен многоквартирный жилой дом (далее — МКД). Ввиду неопределенности правового статуса размещения игровых площадок и иных зон, необходимых для обеспечения деятельности ДОУ в соответствии с санитарными нормами и правилами, между жителями многоквартирных домов (собственниками общего имущества в МКД) и администрацией ДОУ возникают конфликты из-за использования расположенным в МКД дошкольным учреждением прогулочных площадок и иных зон на земельном участке, формально принадлежащем собственникам квартир.

   

 

Проблема является системной, т.к. с ней сталкивается большое количество ДОУ в МКД, построенных в проектах развития застроенных территорий и комплексного освоения территорий, а также в условиях точечной застройки. Несложно прогнозировать, что аналогичные проблемы возникнут и в проектах комплексного развития территорий, на которые сейчас возлагаются большие надежды по решению жилищного вопроса в России.

Между тем, согласно ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) при архитектурно-строительном проектировании в состав проектной документации многоквартирного дома включается схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка (далее — ГПЗУ). И если ГПЗУ предписано создание ДОУ, то проектом в строящемся МКД может быть предусмотрено отдельное помещение для ДОУ встроенно-пристроенного типа, а на схеме планировочной организации земельного участка в таком случае обязательно выделяется площадка, необходимая для этого ДОУ.

Здесь очень важно отметить, что если бы проектная документация этого не предусматривала, то застройщик не получил бы положительное заключение экспертизы, разрешение на строительство не было бы ему выдано и, соответственно, многоквартирный дом не был бы построен.

   

Фото: www.rosotkat.ru

    

У читателя может возникнуть справедливый вопрос: «А не станет ли все это неожиданностью для участника долевого строительства, рассчитывающего при заключении договора участия в долевом строительстве, что он будет иметь возможность пользоваться земельным участком без ограничений?» Конечно, нет, так как информация о том, что схема планировочной организации земельного участка предусматривает использование части земельного участка для функционирования ДОУ является открытой.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30.12.2004 (далее — 214-ФЗ) застройщик, привлекающий денежные средства участников долевого строительства, обеспечивает свободный доступ к информации путем размещения ее в единой информационной системе жилищного строительства (ЕИСЖС).

В частности, согласно п. 10 ч. 2 ст. 3.1 214-ФЗ, застройщик публикует схему планировочной организации земельного участка, выполненной в соответствии с информацией, указанной в ГПЗУ, на которой в числе прочих ограничений (зон действия публичных сервитутов, проездов и проходов к многоквартирному дому и др.) будет также обозначена часть земельного участка, предназначенная для использования ДОУ.

    

Фото: www.23kvartiri.ru

    

Все это является необходимым условием и достаточным основанием для того, чтобы общему собранию собственников помещений в МКД, к чьей компетенции относится определение порядка и пределов использования земельного участка, при принятии решений учитывать, что в состав МКД входят помещения ДОУ, и часть этого земельного участка проектом предусмотрена для обеспечения функционирования данного ДОУ.

Не допустить появление проблем в новых проектах можно одним из двух способов:

1) путем раздела земельного участка до момента ввода в эксплуатацию многофункционального здания или МКД; это позволит сформировать отдельный земельный участок, необходимый для функционирования ДОУ;

2) путем специального правового регулирования земельно-имущественных отношений для встроенно-пристроенных ДОУ. 

Вариант с разделом земельного участка в такой ситуации может вызвать сложности в ввиду отсутствия специальных правовых норм в земельном и градостроительном законодательстве для рассматриваемой ситуации. 

Поэтому с целью снижения социальной напряженности среди жителей МКД, а также обеспечения соблюдения градостроительных правил и санитарных норм, может быть установлен специальный правовой режим размещения игровых площадок, технических и иных зон для эксплуатации ДОУ встроенно-пристроенного типа в границах земельного участка, на котором расположен многоквартирный жилой дом.

Клуб инвесторов Москвы предлагает дополнить статью 48 ГрадК РФ частью 1.3 следующего содержания:

    

Фото: www.chelindustry.ru

    

«1.3. В случае если проектом планировки территории или схемой планировочной организации земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, предусмотрено размещение игровых площадок, технических и иных, предусмотренных нормативными актами, зон для эксплуатации дошкольных общеобразовательных учреждений встроенного или пристроенного типа, не требуется решения общего собрания собственников жилых и нежилых помещений в таком многоквартирном доме о передаче соответствующей части земельного участка в пользование правообладателей помещений, в которых расположены дошкольные образовательные учреждения. При этом правообладатели данных помещений обязаны содержать и эксплуатировать ограждение и территорию, предназначенную для дошкольного общеобразовательного учреждения, в пределах границ, предусмотренных проектом планировки территории или схемой планировочной организации земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, без необходимости оформления земельно-имущественных отношений.

В случае изменения назначения помещений, предусмотренных для размещения дошкольного общеобразовательного учреждения, на иной вид, права и обязанности правообладателя в отношении игровых площадок, технических и иных предусмотренных нормативными актами зон для эксплуатации дошкольных общеобразовательных учреждений встроенного или пристроенного типа прекращается».

    

 

Кстати, в настоящее время собственники помещений, предусмотренных для размещения ДОУ, вправе изменить назначение помещений, спроектированных и построенных для размещения ДОУ, на другой вид. Это может послужить причиной возникновения социальной напряженности в связи с проблемой обеспечения детей местами в ДОУ. В целях исключения злоупотребления правом необходимо также рассмотреть вопрос об особом порядке изменения назначения помещений, предусмотренных для размещения ДОУ, на иной вид. Как вариант, можно было бы предложить соответствующее дополнение компетенции общего собрания собственников помещений в МКД.

Вопрос об использовании помещений и земельных участков для ДОУ встроенно-пристроенного типа надо решать в обозримой перспективе, если иметь в виду необходимость решения стоящей перед органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и застройщиками задачи — обеспечить к 2030 году возможность ежегодного улучшения жилищных условий не менее 5 млн семей и увеличение объема жилищного строительства до уровня не менее чем до 120 млн кв. м в год. 

Андрей КИРСАНОВ (на фото), заместитель генерального директора компании MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, член Правления Ассоциации инвесторов Москвы, член Комиссии по строительству и жилищной политике РСПП, к.ю.н.

     

  

  

  

   

     

Другие публикации по теме:

Особенности договора о комплексном развитии в отношении части территории, предусмотренной ПЗЗ

Чего не хватает бизнесу в законе о КРТ

Виды комплексного развития территорий

О процедурах в сфере строительства

Основания изъятия земельных участков для госнужд дополнят строительством школ и детских садов

Урал предлагает свое решение проблемы строительства детских садов

По просьбе портала ЕРЗ.РФ статью на эту тему подготовил генеральный директор Общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай МАЛЫШЕВ.

  

Фото: © Дмитрий Калиновский / Фотобанк Лори

 

В конце минувшего лета вышло Постановление Правительства РФ №1154 от 28.08.2024, которым Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии (далее — Росстандарт) на два года (с 1 сентября 2024-го по 1 сентября 2026-го) предоставлены полномочия по контролю качества (безопасности) отдельных видов строительных материалов и изделий.

Согласно указанному Постановлению, к 1 июня 2026 года Минпромторг и Росстандарт должны будут обеспечить представление в Правительство РФ доклада о результатах осуществления Росстандартом государственного контроля (надзора) соблюдения обязательных требований к строительной продукции и связанным с требованиями к этой продукции процессам, содержащего оценку его успешности, а также одно из следующих предложений:

а) о нецелесообразности дальнейшего осуществления Росстандартом государственного контроля (надзора) в данной сфере;

б) о целесообразности осуществления федерального государственного контроля (надзора) в данной сфере на определенный срок;

в) о целесообразности определения в установленном порядке вида федерального государственного контроля (надзора), предметом которого является соблюдение обязательных требований в отношении строительной продукции и связанных с требованиями к этой продукции процессов.

Попробуем разобраться с сутью этого эксперимента и достаточно замысловатым нормативным регулированием данного вопроса.

Сразу следует отметить, что речь не идет о восстановлении полноценного контроля государства за деятельностью предприятий стройиндустрии и промышленности строительных материалов, а также за качеством (безопасностью) производимой такими предприятиями продукции. Перечень строительных материалов и изделий, которые попадут в сферу государственного контроля (надзора) весьма ограничен и включает в себя:

• портландцемент, цемент глиноземистый, цемент шлаковый, цемент суперсульфатный и аналогичные гидравлические цементы, неокрашенные или окрашенные, готовые или в форме клинкеров;

• смеси сухие строительные;

• растворы строительные;

• смеси бетонные;

• радиаторы центрального отопления и их секции чугунные;

• радиаторы центрального отопления и их секции алюминиевые;

• радиаторы центрального отопления и их секции из прочих металлов;

• конвекторы отопительные чугунные;

• конвекторы отопительные из прочих металлов;

• конвекторы отопительные стальные;

• кабели, провода и шнуры.

Обращает на себя внимание тот факт, что продукция из указанного перечня не первый год подлежит обязательной сертификации или декларированию соответствия на основании Постановления Правительства РФ №2425 от 23.12.2021 или решения Коллегии Евразийской экономической комиссии №91 от 24.04.2013.

 

Фото предоставлено пресс-службой компании Брусника

 

Если в дополнение к указанным формам подтверждения соответствия продукции вводятся механизмы государственного контроля (надзора), то можно предположить, что обязательной сертификации или декларирования соответствия в настоящее время недостаточно для обеспечения качества (безопасности) строительных материалов и изделий.

Наверное, не просто так Росстандарт в 2024 году наделяется полномочиями по государственному контролю (надзору) деятельности производителей строительной продукции и качества самой продукции.

В рамках полученных полномочий Росстандарт вправе проводить внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении изготовителей, исполнителей, продавцов продукции по следующим основаниям:

а) при условии согласования с органами прокуратуры:

- при непосредственной угрозе либо по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан;

- при непосредственной угрозе либо по фактам причинения вреда обороне страны и безопасности государства;

- при непосредственной угрозе либо по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера;

- при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований;

- по истечении срока исполнения предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

б) без согласования с органами прокуратуры:

- по поручению Президента Российской Федерации;

- по поручению Председателя Правительства Российской Федерации;

- по поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации;

- по требованию прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Сразу обращает на себя внимание тот факт, что речь не идет о каких-то регулярных проверках широкого круга производителей цемента, бетонных смесей и растворов строительных, сухих смесей, радиаторов и конвекторов отопительных, кабелей, проводов, шнуров. Можно предположить, что это вызвано в том числе отсутствием в штате Росстандарта достаточного количества инспекторов для осуществления государственного контроля (надзора) в этой сфере на регулярной основе.

В рассматриваемом Постановлении Правительства РФ №1154 от 28.08.2024 ничего не сказано об увеличении штатной численности государственных служащих Росстандарта.

 

Изображение сгенерировано нейросетью «Kandinsky»

 

Анализ материалов, размещенных на официальном сайте Росстандарта, показал, что по итогам 2022 года в организационную структуру системы надзорных органов Росстандарта входили четыре межрегиональных территориальных управления (МТУ), каждое МТУ Росстандарта включало в себя по два федеральных округа. Предельная численность должностных лиц территориальных органов на отчетный период составила 365 ед. (см. аналитический отчет ведомства за 2022 год).

При этом на Росстандарт были возложены достаточно трудоемкие полномочия по осуществлению в масштабе всей страны федерального государственного метрологического контроля (надзора), а также федерального государственного контроля (надзора) соблюдения требований, установленных техническими регламентами, в отношении колесных транспортных средств (шасси) и их компонентов, находящихся в обращении (до начала их эксплуатации), автомобильного бензина, дизельного топлива, судового топлива и мазута, обязательных требований в отношении электроэнергии в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц.

В условиях ограниченной численности инспекторов Росстандарта эффективность различных проверок предприятий стройиндустрии можно повысить, если наладить взаимодействие с органами государственного строительного надзора, которые проверяют строящиеся объекты и применяемые на них строительные материалы и изделия (продукцию предприятий стройиндустрии).

Так, в перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований, который должен утвердить Минпромторг, можно было бы включить случаи обнаружения государственным строительным надзором фактов применения некачественных (небезопасных) строительных материалов, изделий при строительстве (реконструкции) зданий и сооружений. Такие факты могли бы служить основанием для проведения Росстандартом (по согласованию с прокуратурой) внепланового контрольного (надзорного) мероприятия конкретного производителя строительных материалов, изделий.

Необходимость согласования Росстандартом большинства проверок предприятий стройиндустрии с органами прокуратуры серьезно ограничивает возможность проведения таких проверок. Так, в докладе о результатах осуществления в 2023 году Росстандартом государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований в отношении колесных транспортных средств (шасси) и их компонентов, автомобильного бензина, дизельного топлива, судового топлива и мазута, электрической энергии указано (пп. 29 и 29.1), что в органы прокуратуры было направлено 164 заявления о согласовании внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, при этом отказ был получен в 92 случаях (56%).

 

Фото: © Мельников Дмитрий / Фотобанк Лори 

 

Если посмотреть на вопрос шире и проанализировать имеющийся в нашей стране опыт контроля качества производимых строительных материалов, конструкций и изделий, то для эксперимента можно было бы восстановить полномочия органов государственного строительного надзора (с обеспечением необходимой штатной численности специалистов) по проведению проверок производителей строительных материалов, конструкций и изделий при обнаружении брака на строительной площадке (на стадии обращения продукции предприятий стройиндустрии).

На протяжении более 10 лет именно органы государственного строительного надзора занимались контролем предприятий стройиндустрии и следили за качеством выпускаемой продукции. Выявляя брак на строительном объекте, госстройнадзор обладал полномочиями по проведению проверок производителей таких строительных материалов, конструкций, изделий и привлечению их к ответственности.

Например, в отчете о деятельности государственного строительного надзора за 1998 год (по данным 82 инспекций Госархстройнадзора) указано, что в этом году органами Госархстройнадзора было проведено 10 449 проверок на предприятиях стройиндустрии, а по их результатам было выдано 759 предписаний о приостановлении производства строительных материалов, конструкций и изделий (до устранения нарушений).

Фактическая численность работников инспекций Госархстройнадзора в 1998 году составляла порядка 3 тыс. человек, а под их контролем, наряду с объектами капитального строительства, находилось около 10 тыс. предприятий стройиндустрии и промышленности строительных материалов.

 

Фото: © Иван Рябоконь / Фотобанк Лори

 

Большая работа проводилась в то время на уровне Минстроя (Госстроя) России по вопросам качества строительства и применяемых строительных материалов, конструкций и изделий.

В далеком уже 1992 году приказом Минстроя РФ №250 от 10.11.1992 был утвержден Порядок проведения проверок соблюдения требований стандартов и технических условий на предприятиях стройиндустрии и промышленности строительных материалов (РДС-101-92/РДС-10-204-95). Документ предусматривал достаточно серьезные санкции к нарушителям, включая выдачу предписаний:

• о запрещении поставки всей продукции данного наименования (или партии продукции);

• о перечислении в доход бюджета прибыли, полученной предприятием за реализацию по прямому назначению несоответствующей продукции;

• о приостановлении действия или аннулировании лицензии на выпуск данной продукции.

В том же году меры административной ответственности за правонарушения в области строительства (административные штрафы) были закреплены в Законе РФ №4121-I от 17.12.1992. При этом на органы Госархстройнадзора были возложены полномочия по привлечению к административной ответственности за нарушения не только заказчиков, подрядчиков, проектировщиков, но и производителей строительных материалов, конструкций и изделий.

В 1993 году Главной инспекцией Госархстройнадзора был утвержден Классификатор основных видов дефектов в строительстве и промышленности строительных материалов, который регламентировал критические и значительные дефекты при производстве на предприятиях:

• бетонных и железобетонных конструкций для строительства;

• стальных конструкций для строительства;

• стеновых материалов для строительства (кирпич, камни керамические и силикатные);

• мелкого и крупного заполнителя для приготовления бетона;

• деревянных конструкций для строительства;

• теплоизоляционных материалов для строительства.

 

Фото из архива Н. Малышева

 

Существовала также практика заключения соглашений о взаимодействии между Минстроем (Госстроем) и Госстандартом при проведении проверок на предприятиях стройиндустрии и промышленности строительных материалов. В рамках этих соглашений к компетенции Госстандарта относились вопросы государственного метрологического надзора, а государственный строительный надзор мог проверять состояние на предприятии:

• нормативно-технической, проектной и технологической документации;

• технологии производства, включая состояние технологического оборудования;

• технического контроля, включая входной, операционный и приемочный контроль;

• соответствия готовой продукции требованиям стандартов и технических условий.

Причем контроль со стороны государства осуществлялся в отношении широкой номенклатуры производимых строительных материалов, конструкций и изделий, от качества которых напрямую зависит безопасность возводимых зданий и сооружений.

С учетом изложенного представляется, что в вопросе обеспечения качества (безопасности) применяемой в строительстве продукции, выпускаемой предприятиями стройиндустрии, требуется системный подход. Данный подход должен учитывать фактическое состояние регулируемой сферы (в том числе реальное качество выпускаемой продукции) и предусматривать возможность использования различных инструментов управления.

При этом практика показывает, что наличие эффективного государственного контроля (надзора) с установлением действенных мер ответственности для нарушителей является одним из обязательных условий для обеспечения хотя бы минимальных требований к качеству (безопасности) строительных материалов, конструкций и изделий, а также строительства в целом.

Едва ли в этом вопросе дадут серьезный эффект отдельные меры, предусматривающие фрагментарный контроль государства за производством весьма ограниченного перечня строительных материалов и изделий (при отсутствии в законодательстве действенных санкций для нарушителей), резюмирует автор статьи, генеральный директор Общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай МАЛЫШЕВ (на фото).

   

 

  

 

 

 

Другие публикации по теме:

Минпромторг предложил ввести обязательную маркировку строительных материалов

С 15 апреля будет запущен эксперимент по добровольной маркировке стройматериалов

Как расширят возможности Реестра добросовестных производителей стройматериалов

В России стартовал проект по цифровой маркировке стройматериалов и изделий на базе Реестра добросовестных производителей и поставщиков

На рынке стройматериалов будет проведен эксперимент по возвращению госконтроля

Принят новый стандарт сертификации цемента

Эксперты: доля фальсифицированного цемента на рынке составляет 21,3%

Упрощенный порядок подтверждения соответствия продукции требованиям техрегламентов продлен на год

Добросовестных производителей стройматериалов внесут в специальный реестр

Новации в техническом регулировании стройматериалов обсудят 1 марта

Свидетельства, подтверждающие пригодность новых стройматериалов, в 2023 году продолжит выдавать ФАУ ФЦС