Правовые основы потребительского экстремизма на рынке долевого строительства

27 ноября 2019 16:30

Правовые основы потребительского экстремизма на рынке долевого строительства

Правовые основы этого явления для портала ЕРЗ.РФ анализирует заместитель генерального директора компании MR Group, к.ю.н. Андрей КИРСАНОВ.

Жилищное строительство находится в процессе перехода от долевого строительства к проектному финансированию. Ситуация осложняется целым рядом хорошо известных отрицательных факторов, среди которых сегодня не последнее место занимает так называемый потребительский экстремизм.

Сам термин «потребительский экстремизм» (или «потребительский терроризм») может быть применен как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле он применяется в тех случаях, когда участники долевого строительства с помощью профессиональных консультантов (кадастровых инженеров, строителей и/или юристов) искусственно затягивают приемку квартир после ввода многоквартирного дома (МКД) в эксплуатацию, что позволяет им экономить на эксплуатационных расходах и на уплате налогов; а после приемки квартиры предъявляют к взысканию неустойки, основанные на завышенных требованиях по качеству выполнения строительно-монтажных работ и претензиях по срокам исполнения застройщиками условий договоров участия в долевом строительстве.

В узком смысле «потребительский экстремизм» — это такое злоупотребление правом со стороны специализирующихся на этом юристов, которое в качестве основной цели преследует не защиту прав участников долевого строительства, а получение этими юристами материальной выгоды.

Потребительский экстремизм как явление на рынке долевого строительства, возник в России как реакция на допускаемые недобросовестными застройщиками нарушения сроков и качества строительства. И до определенного уровня являлся действенным средством для борьбы участников долевого строительства за свое право получить обещанную по договору участия в долевом строительстве (ДДУ) квартиру надлежащего качества и в предусмотренный договором срок.

Не умаляя этого права участников долевого строительства, мы вынуждены констатировать, что волна потребительского экстремизма уже давно преодолела этот разумный уровень и сегодня представляет опасность не только для отдельных недобросовестных застройщиков, но в целом для рынка жилищного строительства, переживающего не лучшие времена в связи с переходом от долевого строительства к проектному финансированию.

По данным базы СПАРК, в прошлом году арбитражные суды удовлетворили более 2,7 тыс. исков, связанных с взысканием неустоек по ДДУ, истцы отсудили по этим спорам 3,6 млрд руб. Из поданных в этом году исков удовлетворено уже более 1 тыс., по ним застройщики должны заплатить дольщикам и их представителям около 2,9 млрд руб.

Фото: www.metrprice.ru

При этом в последние годы отмечен значительный рост случаев переуступки прав требования от граждан — участников долевого строительства жилья юридическим компаниям. За небольшую плату права требования неустоек переходят к «юристам-террористам». Отметим, что сложившаяся практика совершения таких сделок в простой письменной форме противоречит п. 2 ст. 389 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), согласно которому соглашение об уступке требования по сделке, требующей государственной регистрации, должно быть зарегистрировано в порядке, установленном для регистрации основной сделки. Требование о государственной регистрации соглашения об уступке требования по зарегистрированной сделке объясняется необходимостью соблюдения требования п. 2 ст. 390 ГК РФ о том, что при уступке цедентом должно быть соблюдено условие о том, что уступаемое требование ранее не было уступлено им другому лицу.

Следующий вопрос возникает по поводу объем прав участника долевого строительства, переходящих к другому лицу. По общему правилу право первоначального кредитора переходит к новому кредитору в том объеме и на тех условиях, которые существовали к моменту перехода права. В частности, к новому кредитору переходят права, обеспечивающие исполнение обязательства, а также другие права, связанные с требованием, в том числе право на проценты (п. 1. ст. 384 ГК РФ). И только право требования по денежному обязательству может перейти к другому лицу в части. Очевидно, что речь здесь идет об основном обязательстве.

Основным обязательством по договору участия в долевом строительстве является не денежное обязательство, а обязательство построить и передать участнику долевого строительства квартиру. Уступка прав «в части» по такому обязательству невозможна. Акцессорное денежное требование выплаты неустойки не должно быть самостоятельным предметом уступки, т.к. не соответствует логике законодателя, допустившего частичную уступку прав только по основному денежному обязательству (здесь и далее курсив мой — А.К.). Автор отдает себе отчет в том, что такое буквальное толкование может быть подвергнуто критике, но сложившаяся практика, хотя и поддерживаемая судами, не может быть решающим аргументом в научной дискуссии.

Правовую основу для своей деятельности потребительские террористы находят в Федеральном законе «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 №2300-1 (далее — ФЗ-2300-1) при явном несоответствии «юриста-террориста» правовому статусу потребителя, которым может быть только физическое лицо, заключившее договор участия в долевом строительстве и получающее построенную квартиру в собственность.

Почему стал возможным бизнес, специализирующийся на применении законодательства о защите прав потребителей в спорах о сроках строительства многоквартирных домов и о качестве квартир?

Ответить на этот вопрос невозможно, не ответив на главный вопрос: «Участник долевого строительства — это потребитель или инвестор?».

Для ответа на этот вопрос обратимся к специальному законодательству.

Фото: www.pbs.twimg

Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02 1999 №39-ФЗ (далее — 39-ФЗ) определяет инвестиционную деятельность как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Под инвестициями в этом законе понимаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. А капитальными вложениями законодатель называет инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Если применить терминологию 39-ФЗ к долевому строительству, то получим следующее: участник долевого строительства осуществляет инвестиции в предпринимательскую деятельность специализированного застройщика, а именно в осуществляемое им новое строительство, в целях достижения полезного для себя эффекта — получения в собственность объекта долевого строительства.

Федеральный закон «О защите прав потребителей» регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг). Этот закон называет потребителем гражданина, имеющего намерение заказать, приобрести, либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Лишь на первый взгляд может показаться, что это закон в том числе «про долевое строительство». Анализ требований и санкций, предусмотренных этим законом, приводит к выводу о том, что повышенные санкции действительно необходимы в тех случаях, когда речь идет о подавляющем большинстве недорогостоящих товаров, работ и услуг. Только угроза реальных, а не символических (базирующихся на относительно невысокой цене товаров, работ и услуг) штрафных санкций может заставить недобросовестных исполнителей и подрядчиков соблюдать договорные сроки и обеспечивать надлежащее качество. Этот закон применим к продаже товаров народного потребления, услугам связи, медицинским, ветеринарным, информационным, образовательным услугам, услугам по туристическому обслуживанию и иным услугам, оказываемым гражданам, а также к выполнению бытового подряда.

Сравнительный анализ понятийного аппарата законодательства о защите прав потребителей и законодательства об инвестиционной деятельности приводит нас к выводу о том, что участник долевого строительства, конечно же, является инвестором, а не просто потребителем.

Фото: www.openfile.ru

Этот вывод ранее был подтвержден Верховным Судом Российской Федерации. В Обобщении практики рассмотрения судами РФ дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов от 19.09.2002, эти граждане названы субъектами инвестиционной деятельности. Однако несмотря на такое определение характера деятельности участников долевого строительства (и даже игнорируя его), в указанном обобщении был сделан вывод о том, что закон «О защите прав потребителей» предоставляет гражданину больше гарантий защиты его прав от недобросовестных контрагентов по заключенному им договору, чем ГК РФ, ограничивающий права граждан рамками договора.

Впоследствии этот вывод был закреплен в принятом Федеральном законе «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30.12.2004 №214-ФЗ (далее — 214-ФЗ). Согласно ч. 9 ст. 4 этого закона, к отношениям, вытекающим из договора, заключенного гражданином — участником долевого строительства исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей в части, не урегулированной 214-ФЗ.

Но, что интересно, ни в одном из изученных автором судебных дел по взысканию с застройщиков штрафов суд не требовал подтверждения того, что квартира приобреталась гражданином для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в то время когда доподлинно известно, что значительная часть квартир ранее приобреталась гражданами в инвестиционных целях.

Здесь мы подошли к следующему вопросу: в какой части отношения участника долевого строительства и застройщика не были урегулированы 214-ФЗ? Если говорить об ответственности сторон договора участия в долевом строительстве, то она была изначально урегулирована ст. 10 214-ФЗ следующим образом. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору сторона, не исполнившая своих обязательств или ненадлежащим образом исполнившая свои обязательства, обязана уплатить другой стороне предусмотренные 214-ФЗ и указанным договором неустойки (штрафы, пени) и возместить в полном объеме убытки, причиненные сверх неустойки. При этом согласно п. 4 ст. 7 214-ФЗ условия договора об освобождении застройщика от ответственности за недостатки объекта долевого строительства являются ничтожными.

Фото: www.hotdolg.ru

Поскольку вопрос о том, в какой части ответственность застройщика не урегулирована 214-ФЗ, долгое время оставался без легального ответа, а при разрешении споров закон ФЗ-2300-1 применялся «на полную катушку», в 2016 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.07.2016 №304-ФЗ (далее — 304-ФЗ). Этим актом было установлено, что за нарушение срока устранения недостатков (дефектов) объекта долевого строительства застройщик уплачивает гражданину — участнику долевого строительства, приобретающему жилое помещение для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, за каждый день просрочки неустойку в размере, определяемом п. 1 ст. 23 ФЗ-2300-1. При этом если недостаток указанного жилого помещения, являющегося объектом долевого строительства, не служил основанием для признания такого жилого помещения непригодным для проживания, размер неустойки рассчитывается как процент, установленный всё тем же п. 1 ст. 23 ФЗ-2300-1, от стоимости расходов, необходимых для устранения такого недостатка. Такое изменение 214-ФЗ несколько сузило правовую базу для потребительского терроризма, но не уничтожило ее полностью.

Согласно п. 1 ст. 23 ФЗ-2300-1 за нарушение сроков устранения недостатков застройщик, допустивший такие нарушения, уплачивает потребителю за каждый день просрочки неустойку в размере одного процента от цены товара. При этом цена товара определяется, исходя из его цены, существовавшей в том месте, в котором требование потребителя должно было быть удовлетворено продавцом (изготовителем, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером) в день добровольного удовлетворения такого требования или в день вынесения судебного решения, если требование добровольно удовлетворено не было.

Кроме того, согласно п. 6 ст. 13 ФЗ-2300-1 при удовлетворении судом требований потребителя, установленных законом, суд взыскивает с изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований потребителя штраф в размере 50% от суммы, присужденной судом в пользу потребителя. Такой подход к расчету неустойки вполне обоснован применительно к широкой группе недорогостоящих товаров народного потребления, но соразмерно ли нарушению применение такого «калькулятора» в спорах, возникающих в сфере долевого строительства?

Фото: www.yurist-zhkh.ru

Следует также отметить, что процедуру признания жилого помещения непригодным для проживания в спорах о недостатках построенных квартир практически не используют. А в случае возникновения спора о признания жилого помещения непригодным для проживания, в защиту застройщика вполне мог бы выступить орган государственного строительного надзора, который, согласно ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ), перед вводом дома в эксплуатацию выдает после соответствующей проверки заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям проектной документации (включая проектную документацию, учитывающую внесенные изменения), в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Таким образом, если жилое помещение пригодно для использования по назначению, что подтверждается вышеуказанным заключением органа государственного строительного надзора, то расчет неустоек за нарушение сроков устранения отдельных недостатков квартиры не может быть таким же, как при устранении недостатков товаров народного потребления из-за явной несоразмерности.

В своей статье «"Потребительский терроризм", или Как на самом деле выносятся судебные решения при нарушении прав дольщиков» адвокат Олег Сухов приводит следующие примеры. При просрочке сдачи жилого комплекса на Карамышевской набережной в Москве некоторые потребители получили через суд по 9 и более млн руб. Житель Санкт-Петербурга в феврале 2017 года потребовал от строительной компании 2 252 653 руб. неустойки и 50 000 руб. за моральный вред. Один из участников долевого строительства апарт-отеля в Сочи в июле 2017 года отсудил у застройщика почти 37 млн руб. В эту сумму вошла неустойка, штраф по закону ФЗ-2300-1 и проценты за пользование денежными средствами. При этом он считает, что термин «потребительский терроризм» является надуманным.

Фото: www.autoassa.ru

На необходимость обеспечения соразмерности наказания допущенному нарушению обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21.12.2000 №263-О. Речь в нем идет о применении ст. 333 ГК РФ: «предоставленная суду возможность снижать размер неустойки… является одним из правовых способов, предусмотренных в законе, которые направлены против злоупотребления правом… когда осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Именно поэтому… речь идет не о праве суда, а, по существу, о его обязанности установить баланс между применяемой к нарушителю мерой ответственности и оценкой действительного (а не возможного) размера ущерба, причиненного в результате конкретного правонарушения». На практике же известны случаи, когда размер сумм, взыскиваемых потребительскими террористами с застройщиков, превышает 50% от цены договора участия в долевом строительстве.

Ранее застройщики уже предлагали ряд мер по борьбе с таким явлением, как потребительский терроризм. В том числе следующие: установить верхний предел размера штрафа с застройщика, который решением суда устанавливается в пользу так называемых «организаций, выступающих в защиту прав потребителей»; отменить удваивание размера неустойки, если дольщик является физическим лицом; ограничить институт уступки прав требования по неустойке.

Не потеряла актуальности Памятка для застройщиков «Потребительский терроризм в долевом строительстве при просрочке передачи квартиры», ранее подготовленная порталом ЕРЗ.РФ совместно с юристами Национального объединения застройщиков жилья (НОЗА). В этой памятке раскрыты схемы потребительского терроризма, обобщена судебная практика, даны советы по противодействию потребительскому терроризму.

Сегодня эта проблема находится уже в фокусе внимания отраслевого министерства. Замминистра строительства России Никита Стасишин пообещал до конца осенней сессии Госдумы разработать и внести законопроект, ограничивающий потребительский экстремизм на рынке жилищного строительства. Он также отметил, что поправки в законодательство будут направлены против «профессиональных неприемщиков», которые «мучают» застройщиков, требуя платы за приемку той или иной квартиры.

Тем временем, на рассмотрении Госдумы уже находятся несколько законопроектов, направленных на ограничение потребительского терроризма.

В частности, депутат Валерий Гартунг внес на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроект №612474-7 «О внесении изменений в статью 1 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей"», который предусматривает исключение из сферы регулирования этого закона отношений, возникающих в сфере долевого строительства. В пояснительной записке к законопроекту в качестве его обоснования указано следующее: «Как показала практика, применение Закона «О защите прав потребителей» к отношениям, связанным с участием в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, ставит под угрозу финансовую устойчивость застройщиков, создает дополнительные риски для самих участников долевого строительства, выражающиеся в повышении вероятности несостоятельности (банкротства) организации, осуществляющей строительство многоквартирных домов с привлечением средств дольщиков, как следствие, приводит к риску утраты участниками долевого строительства возможности получения жилья».

Фото: www.pbs.twimg.com

На рассмотрении Госдумы также находится внесенный членом Совета Федерации Сергеем Лисовским законопроект №787700-7 «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"». Этим законопроектом предусматривается, что в случае уступки индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу прав требования неустойки по договору участия в долевом строительстве, заключенному гражданином, к отношениям, вытекающим из такого договора, не применяются условия о неустойке, установленные законодательством о защите прав потребителей.

Депутаты Госдумы Николай Николаев, Александр Якубовский и ряд других 20 ноября внесли на рассмотрение верхней палаты парламента большой по объему (42 стр.) законопроект №841216-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Этим законопроектом, в частности, предлагается:

• установить основания исключения объектов строительства из реестра проблемных объектов;

• предусмотреть возможность выплаты гражданам вне зависимости от уплаты застройщиком взносов в компенсационный фонд, в том числе выплат членам жилищно-строительных кооперативов;

• наделить Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства функциями застройщика и технического заказчика в целях реализации полномочий по завершению строительства объектов, переданных от застройщиков, признанных банкротом;

• установить, что застройщик будет обязан ежемесячно актуализировать проектную декларацию, что позволит установить единый срок внесения изменений в проектную декларацию застройщиком, вне зависимости от изменения конкретных сведений или обстоятельств; включить в перечень субъектов единой информационной системы жилищного строительства органы местного самоуправления для получения доступа к информации, содержащейся в этой информационной системе.

Примечательно, что за два последующих дня после внесения законопроекта двумя депутатами состав инициаторов законопроекта увеличился до 64 депутатов.

Позиции по вопросу борьбы с потребительским терроризмом сегодня остаются разными. В частности, вице-премьер Виталий Мутко заявил журналистам, что не считает необходимым для властей однозначно вставать на сторону застройщиков. «Мне кажется, что здесь надо находить середину. Я не думаю, что мы должны только встать на сторону застройщиков. Мы должны и думать о гражданах, которые свои деньги приносят», — подчеркнул Мутко, отметив в то же время необходимость четко определить, что такое качественное жилье и в каком виде оно должно сдаваться.

Остается надеяться, что компромиссное решение в дискуссии о необходимости защиты прав участников долевого строительства от недобросовестных застройщиков, с одной стороны, и о необходимости защиты прав добросовестных застройщиков от «потребительских террористов», с другой стороны, будет наконец-то найдено.

Андрей КИРСАНОВ, заместитель генерального директора компании MR Group, к.ю.н.

Другие публикации по теме:

Владимир Якушев: Процедура передачи жилья дольщикам должна быть жестко регламентирована

Никита Стасишин: Потребительских экстремистов уймем законодательным путем

Виталий Мутко: Чтобы не было исковых атак на застройщиков, необходимо определиться с критериями того, как надо строить

Сергей Лукин: Потворство потребительскому экстремизму может осложнить переход застройщиков на проектное финансирование

Большинство застройщиков сталкиваются с судебными исками со стороны потребительских экстремистов: комментарий эксперта

Сенатор Сергей Лисовский о потребительском терроризме: «Потребительская» неустойка должна распространяться только на потребителей

Сенаторы предлагают защитить застройщиков от двойной неустойки в пользу третьих лиц

Девелоперское сообщество взяло курс на эффективное противодействие потребительскому терроризму

Разрешение на ввод как способ борьбы с потребительским терроризмом в долевом строительстве: разъяснение сметчиков

Потребительским террористам запретят взыскивать штраф с застройщиков

В лоббирование интересов потребительских террористов включились федеральные СМИ

Арбитражный суд: уступка прав неустойки возможна только до передачи объекта дольщику

Печать

Потребительский экстремизм Законодательство Судебная практика Аналитика Процедуры

12 мая 2021 17:10

Институт экономики города: главный недостаток системы строительных сберкасс — ее полная зависимость от бюджетных субсидий

Президент Фонда «Институт экономики города» (ИЭГ), руководитель Комиссии в сфере жилищной политики Общественного совета при Минстрое России Надежда КОСАРЕВА и директор направления «Городское хозяйство» ИЭГ, к. т.н. Ирина ГЕНЦЛЕР высказывают ряд замечаний к внесенному в Госдуму проекту федерального закона «О строительных сберегательных кассах».

Фото: www.sfu-kras.ru

Проект федерального закона «О строительных сберегательных кассах» (далее — законопроект) разработан с целью создания механизма длительных накоплений гражданами и их специализированными некоммерческими жилищными объединениями средств в форме строительных сберегательных вкладов в специализированном банке — строительной сберегательной кассе (далее — ССК) для последующего предоставления вкладчикам кредитов для приобретения в собственность жилого помещения, строительства жилого помещения либо приобретения в собственность земельного участка под строительство жилого помещения, а также проведения капитального ремонта (модернизации, реконструкции) общего имущества в многоквартирных домах.

По законопроекту есть ряд замечаний.

1. Концептуальное замечание. Необходимость создания специальной системы строительных сбережений авторы законопроекта обосновывают тем, что только незначительной части населения (2—3%) жилье должно предоставляться бесплатно, немногие (не более 5% населения) имеют возможность приобрести жилье без долгосрочного накопления и кредитования, а для остальных 90% населения единственный вариант решения жилищной проблемы — жилищное кредитование. При этом авторы законопроекта ссылаются на опыт ряда стран (Германия, Чехия, Словакия), в которых системы строительных сбережений позволили привлечь значительные объемы кредитов для приобретения гражданами жилья.

Необходимо отметить, что в последнее время в России созданы благоприятные условия и резко увеличился объем ипотечного жилищного кредитования и без системы строительных сбережений. Кроме того, система строительных сбережений не решает проблему для граждан, чей уровень дохода делает для них приобретение жилья в собственность недоступным. Граждане, чьи доходы позволяют им делать накопления с целью последующего привлечения кредита для приобретения (строительства) жилья, имеют возможность накапливать средства с использованием уже существующих механизмов, в том числе на депозитных счетах в любом банке, входящем в систему страхования вкладов. Система строительных сбережений, в которой проценты по вкладам будут ниже рыночных (иначе невозможно выдавать кредиты с более низкой процентной ставкой, чем на рынке), будет непривлекательна для таких граждан, если не будет поддерживаться искусственно — за счет премий из бюджета.

Самым существенным недостатком системы стройсбережений в российских условиях является ее полная зависимость от бюджетных премий. При текущей инфляции порядка 5% ставки по вкладам сегодня отрицательные (ниже инфляции). В рамках системы стройсбережений ставки по сберегательным вкладам должны быть еще ниже, чтобы обеспечить возможность снижения ставок по кредитам по сравнению с обычными рыночными условиями. В этом случае средства на сберегательных вкладах будут постоянно обесцениваться. Единственным вариантом противодействия такому обесценению является субсидирование за счет бюджетов ставок по вкладам, что влечет за собой большие расходы бюджетов.

При этом такие бюджетные расходы не будут являться адресными, то есть будут предоставляться не именно нуждающимся гражданам, а всем вкладчикам вне зависимости от их доходов. На наш взгляд, бюджетные средства должны расходоваться для развития сектора доступного арендного жилья именно для граждан с невысокими доходами.

Исходя из указанного, мы не поддерживаем саму идею создания системы строительных сбережений.

2. Законопроект по аналогии с международной практикой предлагает определить, что ССК является специализированным банком с ограниченным перечнем видов деятельности, которую ССК могут осуществлять. Таким образом, строительная сберегательная касса является закрытой системой, для которой финансовая устойчивость является одним из ключевых факторов ее функционирования.

К деятельности строительных сберегательных касс, например, в Германии, применяются многочисленные и жесткие требования, установленные законом и регулятором¹. Так, установлено требование к формированию централизованного резервного фонда, отчисления в который происходят в конце каждого финансового года; величина резервного фонда должна составлять не менее 3% от суммы накопленных взносов участников системы сберегательных депозитов. Строительно-сберегательная касса вправе осуществлять кредитование своих вкладчиков, только если она располагает капиталом в размере не менее 20 млн евро. Вклад отдельного участника системы может включаться в фонд распределения только после достижения определенного уровня накоплений.

Строительно-сберегательные кассы в обязательном порядке должны осуществлять имитационное моделирование для оценки обеспеченности коллективной ликвидности (способности строительно-сберегательной кассы обеспечить начисление процентов по сберегательным депозитам, выдачу сберегательных кредитов и обеспечить погашение иных обязательств). Период имитационного моделирования должен составлять не менее 20 лет. С целью контроля качества имитационной модели каждая строительно-сберегательная касса обязана не реже 1 раза в год проводить бэк-тестинг (анализ и проверка плановых и фактических показателей деятельности строительно-сберегательной кассы). Специальный отчет по итогам данной проверки направляется в надзорный орган.

В отличие от практики других стран предлагаемым законопроектом устанавливается единственное требование, связанное с финансовой устойчивостью ССК — формирование страхового фонда, величина которого должна составлять не более 1,5% от совокупной величины вкладов (для ССК в Германии резервный фонд должен составлять не менее 3% от суммы накопленных взносов). Таким образом, величина резервного фонда в предлагаемом законопроекте в два раза меньше, чем у зарубежного аналога.

В отношении других требований к финансовой устойчивости ССК законопроектом только предусмотрено право Банка России устанавливать для ССК дополнительные нормативы финансовой устойчивости кроме тех, что определены применяемых для кредитных организаций.

Предлагаемый законопроект также предполагает, что ССК должна самостоятельно организовать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень финансовой устойчивости, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций и сделок. Правила деятельности, которые каждый ССК должен самостоятельно разработать, должны включать больший перечень порядков и методик, а также критериев оценки платежеспособности и недобросовестности вкладчиков. В практике других стран требования к деятельности ССК устанавливаются регулятором. Учитывая отсутствие опыта функционирования такого финансового института как ССК в России, считаем, что в случае принятия законопроекта необходима разработка единых правил деятельности ССК и обязательных требований, в частности в отношении имитационного моделирования и других мероприятий, обеспечивающих финансовую устойчивость ССК.

Таким образом, вопросы деятельности ССК, включая наиболее важный вопрос — о финансовой устойчивости деятельности ССК, законопроектом регулируется совершено недостаточно даже по сравнению, например, с регулированием финансовой устойчивости жилищных накопительных кооперативов, которые с финансовой точки зрения являются неким аналогом системы стройсбережений².

Фото: www.bfmufa.ru

3. Законопроектом предлагается использование системы ССК для накопления средств на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах (далее — капитальный ремонт МКД) с последующим предоставлением ССК кредита на проведение капитального ремонта. Это предложение совершенно не корреспондируется с уже существующей системой накоплений на капитальный ремонт МКД, регулируемой Жилищным кодексом Российской Федерации.

В существующей системе внесение взносов на капитальный ремонт собственниками помещений в МКД является обязательным в силу закона, соответственно, отсутствует необходимость стимулирования накоплений за счет премий из бюджета. При этом обязательные взносы на капитальный ремонт вносятся или на специальный счет, или на счет регионального оператора.

В данном случае речь может идти только в отношении специальных счетов, которые будут открываться в СКК в связи с тем, что средства, формируемые у регионального оператора, должны расходоваться на капитальный ремонт других домов, а не сберегаться (с финансовой точки зрения «общий котел» у регионального оператора аналогичен концепции СКК). Но при формировании средств на капремонт на специальном счете нет необходимости разделять накопления на два счета в разных кредитных организациях (специальный счет и накопительный счет), тем более что существует возможность длительных накоплений на специальном депозитном счете.

При этом следует отметить, что предлагаемый размер ежегодного прироста накоплений на капитальный ремонт МКД, поощряемый премией государства, в размере до 310 руб. в расчете на 1 кв. м площади МКД означает установление размера взноса до 25 руб./кв. м ежемесячно. Сегодня установлены обязательные взносы в размере от 10 до 20 руб./кв. м, поэтому для получения премий потребуется принятие собственниками помещений в МКД решения об установлении дополнительного взноса на капитальный ремонт сверх установленного минимального размера взноса. Но, в связи с тем, что на дополнительные взносы на капитальный ремонт не распространяются меры социальной поддержки и субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, принятие собственниками помещений решений об установлении дополнительных взносов хотя и возможно, но не будет массовой практикой. Предлагаемые законопроектом поощрительные премии за счет бюджетных средств значительно эффективнее предоставлять в виде субсидий на проведение капитального ремонта или на компенсацию части процентной ставки по банковским кредитам на капитальный ремонт.

Еще одно не учитываемое законопроектом обстоятельство — это то, что средства от взносов на капитальный ремонт, накапливаемые в настоящее время на специальном счете, согласно Жилищному кодексу, имеют статус общих средств собственников помещений в МКД, а не лица, открывшего специальный счет, которым может быть не только товариществом собственников жилья и жилищный кооператив, но и управляющая МКД организация либо региональный оператор. То есть у собственников помещений в МКД имеется возможность накапливать средства на капитальный ремонт на специальном счете при любом способе управления многоквартирным домом. В законопроекте накопительный счет в ССК может открыть только «некоммерческое жилищное объединение» — товарищество собственников жилья (ТСЖ) или кооператив, а такие организации существуют менее чем в 10% многоквартирных домов в стране. При этом в случае открытия таким лицом сберегательного счета в ССК принадлежность накапливаемых средств в явном виде не определена, значит, скорее всего, они буду считаться средствами товарищества или кооператива, а не общими средствами собственников.

Фото: www.1pnz.ru

4. Законопроект предлагает использовать средства ССК не только для кредитования физических лиц для улучшения жилищных условий, но и для кредитования ТСЖ или кооператива на цели капитального ремонта МКД. Необходимо заметить, что в этом случае за ограниченные ресурсы ССК будут конкурировать физические и юридические лица. Учитывая предлагаемую очередность предоставления кредитов на основе индивидуального накопительного показателя вкладчика ССК, вполне возможно, что у юридических лиц будут преимущества перед физическими лицами для получения кредита, что негативно отразится на достижении основной цели ССК — содействии в улучшении жилищных условий граждан.

Подчеркнем, что вопрос о кредитовании капитального ремонта под постоянный поток взносов собственников жилья является чрезвычайно важным и актуальным. Но проблема отсутствия практического механизма «привлечения кредитов собственниками помещений в многоквартирных домах», как это предложено Жилищным кодексом Российской Федерации³, не решается предложенным законопроектом.

Кроме уже отмеченного чрезвычайно ограниченного ресурса ССК, необходимо решить вопросы со статусом заемщика кредита и ответственностью за возврат кредита собственников помещений в многоквартирном доме. Такие вопросы целесообразно решать в рамках Жилищного кодекса, который регулирует новую систему организации и финансирования капитального ремонта многоквартирных домов.

Также заметим, что региональный оператор не может выдавать гарантии по кредиту ТСЖ или кооператива на цели капитального ремонта. Средства, которыми располагает региональный оператор, имеют целевое назначение — финансирование капитального ремонта, и не могут быть использованы для предоставления гарантий по обязательствам третьего лица. Также законопроектом ошибочно называется в качестве возможного гаранта по кредиту, предоставляемому ССК на цели капитального ремонта таким вкладчикам как ТСЖ или кооператив, «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление региональным фондом капитального ремонта по месту нахождения многоквартирного дома». В сложившейся в соответствии с Жилищным кодексом системе нет никакого регионального фонда капитального ремонта, которым управляет орган власти. Все фонды капитального ремонта находятся либо на специальных счетах отдельных МКД, либо на счете (счетах) регионального оператора.

Считаем, что кредиты на капитальный ремонт должна быть доступны в обычных банках. На конец 2020 года на специальных счетах в шести крупнейших российских банках уже размещалось более 150 млрд. руб. То есть банки уже располагают огромными ресурсами для кредитования капитального ремонта МКД. Поэтому нет необходимости в создании системы ССК ни для накопления средств, ни для кредитования капитального ремонта МКД.

5. В пояснительной записке явно поставленная цель законопроекта отсутствует, кроме цели развития жилищного кредитования и некорректных данных о слабом развитии ипотечного кредитования.

В частности, утверждается, что «доступность жилья в Российской Федерации остается крайне низкой. Доходы населения в сочетании со стоимостью жилья позволяют накопить на среднюю квартиру семье со средними доходами в течение 12 лет, для сравнения: в США — 3 года, в Германии — 8 лет». Данные утверждения не соответствуют действительности, о чем свидетельствуют данные международного сопоставления. Напротив, доступность жилья в России по оценкам, основанным на международной методологии, выше, чем в других странах.

При этом в России успешно развивается ипотечное кредитование (по оценкам Института экономики города, в 2004 году ипотечные кредиты были доступны 9% семей, а сегодня — чуть выше 50% семей).

6. Финансово-экономическое обоснование законопроекта весьма поверхностно. Отсутствует оценка различных сценариев общий бюджетных расходов не только в первый–третий год, но и в дальнейшем. Отсутствует оценка рисков, связанных с необходимостью увеличения бюджетных расходов в связи с возможным ростом инфляции. Отсутствует оценка рисков, связанных с обязательствами по предоставлению СКК кредитов в условиях снижения объема привлекаемых вкладов. Многие другие вопросы также не нашли отражения в финансово-экономическом обосновании.

Вывод: законопроект не поддерживается.

Надежда КОСАРЕВА (на фото слева), президент Фонда «Институт экономики города», руководитель Комиссии в сфере жилищной политики Общественного совета при Минстрое России,

Ирина ГЕНЦЛЕР (на фото справа), директор направления «Городское хозяйство» ИЭГ, к.т.н.

Фото: www.mguu.ru

¹ Закон Германии «О жилищно-строительных сбережениях»: https://www.bausparkassen.de/index.php?id=113
Постановление регулятора к закону «О жилищно-строительных сбережениях»: https://www.bausparkassen.de/index.php?id=114
² Требования к обеспечению финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов определено Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. №215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года №46 «О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов».
³ См., например, часть 1 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации.