Как навести порядок в деятельности организаций, проводящих экспертизу проектной документации?

В системе действующего градостроительного законодательства экспертизе проектной документации отводится очень важная роль, поскольку положительное заключение экспертизы является ключевым документом, который необходим застройщику для получения от государства разрешения на осуществление строительства. Экспертиза проектной документации, которая подтверждает соответствие проектных решений требованиям безопасности, наряду с государственным строительным надзором являются главными механизмами контроля за безопасностью строительной продукции, средством предупреждения аварий зданий и сооружений, способом обеспечения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

В отличие от органов государственного строительного надзора, которые финансируются за счет бюджета и не зависят от участников строительства, органы государственной и негосударственной экспертизы существуют за счет платы застройщиков за экспертизу. Безусловно, здесь заложено определенное противоречие, поскольку контролирующий по своей сути орган экспертизы финансово зависит от контролируемых лиц, которые оплачивают проведение такой экспертизы.

До 1 апреля 2012 года в нашей стране только уполномоченные государственные органы (организации) федерального и регионального уровня обладали полномочиями на выдачу положительных заключений экспертизы, которые служили основанием для получения застройщиками разрешений на строительство. Причем, органы региональной экспертизы обладали монопольным правом на проведение экспертизы на территории соответствующих субъектов РФ, а органы федеральной экспертизы - в отношении подконтрольных объектов повышенной ответственности.

Монопольное положение государственной экспертизы, с одной стороны, могло приводить к определенным злоупотреблениям со стороны экспертных организаций (превышение сроков, завышенные требования экспертов), но с другой стороны, повышало независимость органов экспертизы от застройщиков, на деньги которых они существовали. Органы государственной экспертизы при наличии некачественных проектов могли спокойно^[1] выдавать застройщикам отрицательные заключения и отправлять проекты на доработку. Они могли не опасаться, что застройщики после этого навсегда уйдут в другие, более "лояльные", экспертные организации.

Именно монопольное положение органов государственной экспертизы позволяло до 1 апреля 2012 года хоть как-то соблюдать баланс между интересами государства (безопасность строительства) и частными интересами застройщиков, которые по факту финансировали экспертные организации. По сути, экспертиза проектов строительства, являясь контрольной функцией государства, должна финансироваться из бюджета и быть бесплатной для застройщиков.

С 1 апреля 2012 года к деятельности по экспертизе проектной документации допущены частные организации негосударственной экспертизы^[2], что не могло не нарушить баланс между частными и публичными интересами.

В условиях бесконтрольной деятельности появилось большое число организаций, которые безнаказанно торгуют и будут торговать положительными заключениями (спрос рождает предложение). Причем формы такой деятельности могут быть весьма изощренными: заказчик хочет сэкономить деньги на проектных решениях, а орган экспертизы за хорошую плату (в том числе официальную по договору) закрывает глаза на отступление от некоторых требований безопасности. Правда, лет через 10 - 40 на стадии эксплуатации объекта, когда происходит большинство аварий, результаты такой противозаконной деятельности могут предстать во всей красе.

Следует отметить, что указанная ситуация была изначально запрограммирована реформой в стиле "рынок все отрегулирует". В 2012 году государство фактически делегировало важную контрольную функцию всем желающим^[3], да еще позволило заниматься экспертизой с целью извлечения прибыли (смысл деятельности коммерческих организаций). При этом не были предусмотрены не только какие-либо инструменты контроля за работой негосударственной экспертизы, но даже не ввели систему учета количественных результатов такой работы.

Сколько заключений негосударственной экспертизы послужили основанием для выдачи разрешений на строительство с 2012 года? Какой средний срок рассмотрения проекта в экспертизе? Каков процент отрицательных заключений при рассмотрении проектов? Никто достоверно не скажет, хотя с 2007 года в нашей стране предусмотрена система ежеквартальной отчетности организаций государственной экспертизы, которую легко можно было распространить на негосударственную экспертизу.

Я не хочу идеализировать органы государственной экспертизы, в их работе много недостатков. Так, организации государственной экспертизы в регионах находятся в определенной зависимости от вышестоящих органов государственной власти, что может приводить к снижению их объективности при рассмотрении отдельных проектов. Монопольное положение, безусловно, провоцирует определенные злоупотребления.

Но ведь никто не мешал государству ввести элементы разумной конкуренции в систему государственной экспертизы вместо хаотичной конкуренции в негосударственной экспертизе. Можно было отменить жесткую привязку экспертизы к субъекту РФ и позволить региональным государственным экспертизам конкурировать между собой для повышения их клиентоориентированности (застройщик вправе обратиться в экспертизу соседнего региона, имеющего общую границу с регионом расположения объекта). На следующем этапе можно было предусмотреть элементы конкуренции между Главгосэкспертизой и сильными региональными экспертизами, в том числе по объектам повышенной ответственности. Но все это под жестким контролем федерального государственного органа, который может в любой момент провести проверку любой государственной экспертной организации, отменить необоснованно выданное экспертное заключение, добиться смены руководителя такой организации, привлечь к административной ответственности виновных лиц.

Законодатель еще в 2007 году предусмотрел в ГрК РФ (статья 6.1) механизмы контроля за государственной экспертизой со стороны федерального органа исполнительной власти, а также серьезные меры ответственности, вплоть до изъятия делегированных полномочий у субъекта РФ.

К сожалению, указанные нормы закона на практике не были реализованы в полной мере^[4], контроль за работой экспертных организаций в регионах так и не был налажен ни Росстроем, ни Минрегионом России из-за субъективных причин (дополнительные полномочия возложили, а штатную численность не увеличили). Если бы эта работа была доведена до конца, заработали механизмы контроля, включая досудебное обжалование экспертных заключений, то не было бы никаких объективных причин для отказа от единой системы государственной экспертизы в стране.

Но реалии таковы, что, не наведя порядок с государственной экспертизой и заварив кашу с негосударственной экспертизой, государство решило дополнить это "компотом" из саморегулирования. Проект Федерального закона, который прошел все процедуры согласования в Правительстве РФ, предусматривает замену аккредитации организаций негосударственной экспертизы членством в специально создаваемых для этого СРО. Для чего это делается? Разве все проблемы саморегулирования в строительстве уже решены, все "коммерческие" СРО закрыты? Неужели делегирование СРО полномочий государства по допуску на рынок позволит решить проблемы экспертизы?

Анализ результатов функционирования различных систем доступа на рынок в нашей стране (лицензирование, саморегулирование, аккредитация, аттестация) свидетельствует о том, что недобросовестные участники на рынок попадают в любом случае. Можно написать в законе, что стаж работы эксперта составляет 100 лет, и через некоторое время обнаружить, что такие эксперты подписывают заключения.

Разница в том, что в рамках лицензирования, аккредитации и аттестации государство, обладая монопольным правом допуска на рынок, при желании может оперативно очистить это рынок от недобросовестных элементов посредством приостановления (аннулирования) лицензии, аттестата или свидетельства об аккредитации. В рамках саморегулирования это сделать практически невозможно, поскольку аппарат СРО, существующий на обязательные взносы своих членов, объективно не заинтересован в уменьшении числа плательщиков взносов. Опыт саморегулирования в строительстве это наглядно доказал: членов СРО стали массово исключать только в 2016 году, но не из-за плохих результатов их работы, а лишь бы не переводить взносы в другие СРО.

Применительно к негосударственной экспертизе обязательное членство в СРО приведет только к тому, что большинство ранее аккредитованных организаций со временем вступят в СРО (кто-то раньше, кто-то позже^[5]), расходы на вступление переложат на стоимость экспертизы, а государство лишит себя возможности навести порядок в области экспертизы и удалить с рынка недобросовестные организации.

Законопроект не решает ни одну из существующих проблем экспертизы, включая коммерциализацию негосударственной экспертизы и монополизм отдельных государственных экспертиз, зато создает дополнительные сложности (например, дисквалификация на 3 года за добровольный выход из СРО).

В части ответственности экспертов за выдачу положительных заключений ничего не меняется. Эксперта предлагается лишать аттестата исключительно на основании вступившего в силу решения суда, а в некоторых случаях, только по факту причинения вреда. По данным Госстроя России большинство аварий зданий и сооружений происходят в первые 10 - 40 лет эксплуатации объектов, а значит, ждать таких судебных решений придется очень долго. Даже если запустить судебную процедуру сразу (по факту выявления нарушения), то до вступления решения суда об аннулировании аттестата в законную силу эксперт может подписать еще сотню новых заключений.

Органы государственного строительного надзора, как и раньше, не уполномочены на обжалование положительных заключений экспертизы в суде или экспертной комиссии Минстроя России. Какие-либо механизмы контроля за результатами работы экспертизы законопроектом не предусмотрены. Непонятно, кто вообще может инициировать судебный процесс по привлечению эксперта к ответственности за "левое" положительное заключение. Зачем нужна экспертная комиссия Минстроя России, если ее решения об отмене экспертных заключений (включая заведомо ложные) не могут служить основанием для аннулирования Минстроем России аттестатов экспертов?

Контроль СРО за экспертными организациями согласно ст. 55.13 ГрК РФ сводится к обязательным плановым проверкам, которые с 1 июля 2017 года должны проводиться не реже, чем один раз в три года. Внеплановые проверки могут проводиться СРО на основании поступивших жалоб, а могут и не проводиться. Согласно законопроекту решения суда или экспертной комиссии Минстроя России об отмене положительных экспертных заключений не являются безусловным основанием для приостановления членства экспертной организации в СРО. А если даже СРО приостановит членство, то экспертная организация все равно сможет продолжать работы по ранее заключенным договорам.

Несущественное ужесточение требований к доступу на рынок, которое предусмотрено законопроектом (повышение стажа работы экспертов с 5 до 7 лет, увеличение количества аттестатов, которые должны иметь эксперты организации) нивелируется его переходными положениями. Аккредитованные организации негосударственной экспертизы, которые не вступят в СРО до 1 июля 2018 году, смогут продолжать проведение экспертизы по ранее заключенным договорам. Поскольку учет таких договоров никто не ведет (ЕГРЗ не включает в себя сведения о реквизитах договора и дате оплаты услуг по экспертизе), то недобросовестные организации смогут оформлять договоры задним числом и проводить экспертизу, не являясь членами СРО.

Даже беглый анализ законопроекта позволяет сделать вывод, что в проигрыше от предлагаемой реформы останутся все:

• государство утратит контроль за доступом частных экспертных организаций на рынок и на практике не сможет удалять с него организации, торгующие заключениями;
• экспертные организации понесут дополнительные издержки по оплате взносов в СРО и аттестации своих экспертов на новые направления деятельности (не всегда нужные);
• застройщики оплатят все издержки негосударственной экспертизы, включая содержание аппарата СРО, поскольку они будут заложены в стоимость экспертизы;
• граждане не будут иметь гарантий безопасности возводимых зданий и сооружений.

В незавидном положении могут оказаться органы региональной государственной экспертизы, которые потеряют возможность работы в других регионах в статусе организаций негосударственной экспертизы. Если уж вводить запрет на такую деятельность, то логично допустить работу органов региональной государственной экспертизы по всей территории страны, а не только в своем регионе. Организация негосударственной экспертизы в составе из 5 экспертов вправе работать по всей России, а органы региональной экспертизы, как и раньше, ограничены территорией одного субъекта РФ.

Самым абсурдным положением законопроекта является норма об обязательном членстве СРО негосударственной экспертизы в Национальном объединении проектировщиков и изыскателей, которое вправе разрабатывать и устанавливать обязательные стандарты деятельности своих членов. Получается, что проектировщики и изыскатели могут под эгидой НОПРИЗ сами устанавливать стандарты, по которым экспертиза должна их проверять! Так можно дойти до того, что порядок проведения государственного строительного надзора у нас будут устанавливать подрядчики.

В завершение следует отметить, что предложения по системным мерам, направленным на усиление контроля и ответственности в сфере экспертизы проектной документации (включая проекты нормативных правовых актов) были подготовлены экспертным сообществом и представлены в Минстрой России еще в 2014 году. Указанный перечень мер остается актуальным до настоящего времени и позволяет минимальными средствами навести порядок в этой сфере (см. пояснительную записку к проекту федерального закона и план мероприятий по совершенствованию института экспертизы).

Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор Общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

 

Николай Малышев

 

П О Я С Н И Т Е Л Ь Н А Я   З А П И С К А к проекту федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» 

План мероприятий по совершенствованию института экспертизы проектной документации
и результатов инженерных изысканий

 

[1] Согласно первой отчетности органов государственной экспертизы из всех субъектов РФ количество отрицательных заключений составляло 20% от числа рассмотренных проектов.

[2] Формально первые организации негосударственной экспертизы стали получать государственную аккредитацию с начала 2009 года, однако их услуги не пользовались спросом до 1 апреля 2012 года из-за невозможности получить разрешение на строительство.

[3] Требования к аккредитации организаций негосударственной экспертизы с 2012 года были минимальными: наличие 5 аттестованных экспертов, сайта в сети "Интернет" и регламента экспертизы в любой форме.

[4] В 2007 году заработали следующие механизмы контроля: согласование структур органов региональной экспертизы, ежеквартальная отчетность экспертных организаций, обязательные реестры заключений экспертизы, аттестация государственных экспертов. Систематические проверки качества работы экспертных организаций (включая выездные проверки), а также качества подготовки заключений (с правом их отмены) в 2007 и последующих годах не проводились.

[5] Потребуется время для аттестации экспертов на дополнительные направления деятельности.

13 июня в 12.00 (МСК) пройдет расширенное заседание Комиссии РСПП по жилищной политике на тему «Внедрение технологий информационного моделирования в жилищном строительстве». В ходе заседания состоится презентация и обсуждение результатов опроса «Внедрение в России технологий информационного моделирования», подготовленного специалистами ряда отраслевых нацобъединений.

   

Фото: www.pokter.ru

Исследование проведено порталом  ЕРЗ.РФ по заказу ООО «Т.Б.М.» при поддержке Национального объединения строителей (НОСТРОЙ), Национального объединения проектировщиков и изыскателей (НОПРИЗ), Национального объединения застройщиков жилья (НОЗА), Национального объединения организаций в сфере технологий информационного моделирования (НОТИМ), Национального объединения производителей строительных материалов (НОПСМ).

     

Фото: www.v-kurse.ru

   

Ключевые результаты опроса таковы.

Почти 42% участников опроса убеждены, что за ТИМ будущее строительной отрасли России.

При этом среди тех, кто уже использует ТИМ, в этом не сомневаются 54% опрошенных, а среди тех, кто пока не использует ТИМ, так думает 31%. Треть участников считает, что ТИМ получат широкое, но не тотальное применение в строительстве.

Об эффективности ТИМ лишь в незначительном количестве сфер строительной отрасли говорят 13% участников (среди использующих ТИМ таковых 6,7%, а среди не использующих — 19%). Чуть менее 10% участников считают, что тема эффективности ТИМ в строительной отрасли незаслуженно раздута (4,2% использующих ТИМ и 14,6% не использующих).

 

Источник: ЕРЗ.РФ

 

По сравнению с 2019 годом, когда проводился опрос на аналогичную тему, доля тех, кто убежден, что с ТИМ связано будущее строительной отрасли России, выросла более чем на 9 п.п., причем как среди тех, кто использует ТИМ, так и среди тех, кто пока этого не делает.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

  

Наиболее позитивно оценивают перспективы ТИМ в компаниях, использующих эту технологию более 5 лет. Почти 2/3 опрошенных (62%) в этой категории считают, что за ТИМ будущее отрасли, о незаслуженной раздутости данной темы среди них говорят лишь 3,3%.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Крупные компании, реализующие большое количество проектов, оценивают перспективы ТИМ чуть позитивнее, чем небольшие.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Максимальная доля скептиков, считающих, что тема эффективности ТИМ незаслуженно раздута, наблюдается среди топ-менеджеров компаний (15,2%). Такой высокий процент формируют преимущественно топ-менеджеры компаний, не использующих ТИМ. Среди них скептиков 23,1%.

Руководители среднего звена разделились: среди них максимальна доля тех, кто считает, что за ТИМ будущее отрасли (49%), при этом и доля тех, кто считает данную тему раздутой, лишь немного уступает топ-менеджерам (11,1%).

   

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Опрос показал, что больше всего верят в ТИМ госмуниципальные заказчики и  девелоперы (53,1% и 50% соответственно считают, что за ТИМ будущее строительной отрасли). Наиболее скептическое отношение к ТИМ демонстрируют архитекторы и проектировщики (10,5% считают, что тема эффективности ТИМ незаслуженно раздута), а также представители некоммерческих организаций и аналитических центров (только 25% опрошенных верят, что за ТИМ будущее строительной отрасли).

   

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Среди участников опроса 47% уже используют ТИМ, чуть меньше половины из них делают это на протяжении более 5 лет. 

  

Источник: ЕРЗ.РФ

  

Треть участников не используют ТИМ, но планируют начать это делать, причем половина из данной группы собираются заняться этим в течение одного года — трех лет. 20% опрошенных не используют ТИМ и не имеют таких планов.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Те, кто уже используют ТИМ, при помощи указанной технологии в первую очередь решают задачу снижения количества нестыковок (коллизий) в проекте (79%) и сокращения сроков разработки проектной документации (44%). По 29% отмечают повышение точности расчета эксплуатационных качеств будущего здания/сооружения, увеличение прозрачности определения планируемых затрат на строительство и рост эффективности строительного контроля.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

    

Основным источником файлов для информационного моделирования выступают собственные разработки (72%), а также стандартные библиотеки программ (58%) и официальные сайты производителей (54%). Среди независимых библиотек компонентов наиболее популярными являются BIM2B (25,2%) и BIMLIB (23,9%).

   

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Самыми популярными программами, используемыми для ТИМ, являются решения Autodesk, Лира и Renga. Безоговорочное лидерство — у Autodesk Revit: этим программным комплексом пользуется почти 59% опрошенных.

    

Источник: ЕРЗ.РФ

   

С 2019 года доля использующих Autodesk Revit выросла на 8 п.п., а Renga — более чем в 6 раз. По Лире данных за 2019 год нет.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Уход Autodesk Revit из России коснулся почти половины участников опроса. 42% опрошенных не ощутили последствий, т.к. они не используют ТИМ вообще или конкретно Autodesk Revit.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

      

Среди тех, кто использует ТИМ сравнительно недавно, доля не ощутивших последствий ухода продукта с российского рынка значительно выше, чем среди тех, кто применяет ТИМ давно.

При этом доля продолжающих использовать Autodesk Revit выше среди тех, кто давно применяет ТИМ. Те, кто используют ТИМ до одного года, чаще других переходят или уже перешли на альтернативные программы.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

При этом 15,5% использующих ТИМ считают, что заместить Autodesk Revit не получится. 14,3%, наоборот, уверены, что это удастся. Примерно по 25% на тот же вопрос отвечают «скорее нет, чем да» и «скорее да, чем нет». Еще 6,3% считают, что замещать Autodesk Revit нет необходимости. Значительная доля участников затруднилась ответить.

Среди не использующих ТИМ соотношение ответов похожее, но вместо категоричных ответов «нет» и «скорее нет» участники чаще затрудняются с ответом.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

  

В целом среди использующих ТИМ (если исключить затруднившихся с ответом) почти половина (48%) считает, что заместить Autodesk Revit не удастся или скорее не удастся.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Те, кто используют ТИМ давно, чаще говорят, что заместить Autodesk Revit не удастся или скорее не удастся. Среди применяющих ТИМ более пяти лет таких ответов более половины (22,4% — «нет» и 30,6% — «скорее нет»).

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Для массового внедрения ТИМ, по мнению участников опроса, в первую очередь необходимо формирование эффективной системы подготовки кадров. Так отвечают 63% использующих ТИМ и 56% не использующих.

Второе и третье место делят государственное субсидирование приобретения отечественного программного обеспечения и создание в России единой информационной платформы для формирования и ведения информационных моделей зданий с введением обязательности ее использования участниками рынка.

При этом те, кто не используют ТИМ, ставят государственное субсидирование приобретения ПО выше.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

В опросе приняли участие более 500 представителей организаций, занятых в архитектуре, проектировании и инженерных изысканиях (75%), строительном подряде (14%), технических заказчиков (12%) и иных компаний строительной отрасли.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Среди них представлены как крупные, реализовавшие за последние три года десятки или даже более сотни проектов, так и более мелкие компании.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

29% респондентов представляли топ-менеджмент, 32% — это руководители среднего звена, 27% — ведущие, а 12% — линейные специалисты.

 

Источник: ЕРЗ.РФ

   

Презентация и обсуждение результатов данного опроса состоится 13 июня в 10.00 (МСК) на расширенном заседании Комиссии РСПП по жилищной политике на тему «Внедрение технологий информационного моделирования в жилищном строительстве».

Для участия в мероприятии, которое пройдет в режиме видеоконференции, приглашены заместитель министра строительства и ЖКХ России Константин Михайлик, директор Единой информационной системы жилищного строительства наш.дом.рф Александр Лукьянов, а также главы нацобъединений Антон Глушков (НОСТРОЙ), Анвар Шамузафаров (НОПРИЗ), Михаил Викторов (НОТИМ), Антон Солон (НОПСМ).    

  

Фото: www.securitymedia.ru

 

Модератор мероприятия — председатель Комиссии Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) по жилищной политике, президент НОЗА Леонид Казинец.

Для участия в заседании необходимо пройти регистрацию, заполнив онлайн-форму.

Контакты: Алёна Авилова: +7 (905) 794-99-22, Виолетта Прийма: pvg@erzrf.ru.

   

  

  

 

   

   

   

   

   

Другие публикации по теме:

Эксперты: трехмерная визуализация и дополненная реальность станут основными направлениями цифровизации продаж

Застройщики: ТИМ определят будущее строительной отрасли России

ТИМ и BIM в жилом девелопменте обсудят на РСН–2023

Цифровизация в девелопменте на РСН–2023

Российская строительная неделя стартует 28 февраля

Цифровизация девелопмента в 2023 году ускорится на всех стадиях — от проектирования и строительства, до продаж и эксплуатации

Цифровизация жилищного строительства — задача непростая, но необходимая для девелоперов