Свою статью на эту тему порталу ЕРЗ любезно предоставил Валерий БЕЛЯЕВ, советник по освоению подземного пространства руководителя Департамента градостроительной политики г. Москвы, ученый секретарь секции «Градпроектирование и подземная урбанистика» ОНТС по вопросам градостроительной политики и строительства г. Москвы, председатель подкомитета «Подземное градостроительство и архитектура» Комитета «Архитектура и градостроительство» НОПРИЗ, к.т.н., доцент.

      

Фото: www.ardexpert.ru

      

В национальной градостроительной повестке все чаще упоминаются прогрессивные модели компактного, устойчивого, жизнеспособного города (Мосурбанфорум-2018 и др.), которые уже находят внедрение в мире. Таким моделям в полной мере отвечает развитие подземной урбанистики.

Сегодня в центрах городов Канады, Японии и др. стран появляются масштабные и связанные взаимно подземно-наземные образования, всепогодно обеспечивающие безопасную и комфортную среду пребывания. При этом все чаще демонстрируется интегральный подход (метод «Глубокий город»), когда наряду с пространственным аспектом рассматривается одновременное использование и таких подземных сервисов, как геотермальная энергия, ресурсы подземных вод и геоматериалов.

Отставание наших городов в данной сфере становится критичным. Представляется, что в целом оно связано с недостатками в сфере госуправления. В разрабатываемых документах стратегирования, призванных в том числе обозначать градполитику, эта проблема не находит должного отражения.

Не приспособлена для ее решения и сама система «градоустройства» (территориального планирования, планировки территории и зонального регулирования с соответствующим инфраструктурным обеспечением реализации). Акцент в ней традиционно делается на наземном строительстве, а градпотенциал ресурса находящегося, буквально «под ногами» подземного пространства (далее — ПП) остается невостребованным.

Это повышает риск градостроительных просчетов, подпитывает расползание крупнейших городов, затрудняет нахождение эффективной модели расселения и тормозит реализацию нацпроекта по повышению качества городской среды. Причем разрыхление городского пространства сейчас стало признаваться и экономически невыгодным.

Свою лепту вносит и то, что система правового обеспечения госуправления также не «заточена» на создание градостроительных подземных структур и комплексов, тем более на интегральное использование иных сервисов ПП. Специальные системные отечественные исследования по теме правового регулирования градостроительного развития городского подземного пространства (далее — РГПП) не ведутся, хотя в мире они достаточно масштабны и представительны. Проводят их, в том числе и такие значимые международные организации, как тоннельная ассоциация (ITA), ассоциация организаций-исследователей подземного пространства (ACUUS).

   

Фото: www.hronika.info

    

Граддеятельность по созданию подземных зданий и сооружений (далее — ПЗС) как объектов капитального строительства связана с образованием и застройкой не только земельных участков, но формально, согласно законодательству о недрах и c образованием участков недр, по крайней мере, для проектирования ПЗС, заглубляемых на 5 и более метров.

Однако правовое разграничение и технологическая увязка «градостроительства», «недропользования» и «землепользования» в настоящее время в российском законодательстве отсутствует, чему способствует в частности и недостаточная согласованность действий в рассматриваемой сфере Минэкономразвития России и Минстроя России, отвечающих за регулирование сфер граддеятельности, а также Минприроды России, ответственного за недропользование.

Градзаконодательство сегодня не устанавливает каких-либо особенностей в части регулирования развития ПП. В силу императивного характера такого законодательства это означает наличие правового пробела. Согласно ГрК РФ градостроительные отношения в таком случае могут регулироваться «смежным» законодательством, однако им данный пробел не компенсирован. Более того, законодательство о недрах имеет явный горный контекст с идеологией не развития, а охраны недр для целей добычи полезных ископаемых.

При этом вся громоздкая административная процедура, (модель предварительного согласования объекта строительства, лицензирование и пр.), по сути, механически переносится на случай «строительного недропользования». Этим, в свою очередь, создаются коллизии с более современным и рыночным градзаконодательством, в том числе в части подземного градоустройства (подмена территориального планирования государственным программированием использования и разведки недр, нивелирование институтов планировки территории, градзонирования, выполнения инженерных изысканий, строительной экспертизы и пр.).

    

Фото: www.radikal.ru

    

Проведенный анализ показал, что рассматриваемая сфера правового регулирования, как и связанного с ним технического регулирования и стандартизации (отметим, что соотношение правового и технического регулирования продолжает быть предметом дискуссий специалистов), характеризуется наличием пробелов и коллизий и значительной степенью терминологической неупорядоченности.

Даже такие базовые понятия, как «подземное пространство», «подземное здание» «подземное сооружение», сегодня целостно не раскрыты не только в составе соответствующих нормативных правовых актов (далее — НПА), а именно это, на наш взгляд, является целевым вариантом обретения статуса дефиниций, но и составе соответствующих нормативных технических документов (далее — НТД).

Поэтому для начала было бы целесообразно, по примеру Малайзии и некоторых других стран, раскрыть в составе нормативных документов ключевые понятия в данной области знаний. В идеале надо постараться, отталкиваясь от основных принципов онтологического инжиниринга, учесть и раскрыть контекст основных взаимосвязей терминов и их определений.

Безусловно, следует детальнее изучить передовую мировую практику правового регулирования РГПП. Выполненный обзор показывает, что подходы к такому регулированию разнообразны, их формирование продолжается непрерывно, и различия зависят, прежде всего, от типов соотношения прав на недра и землю.

Причем рассматриваются две принципиальные модели: либо права на недра включаются в пакет прав на земельный участок (США, Великобритания, Швеция и др.), либо они разграничены установлением некоторых пределов глубин (Япония, Сингапур, Финляндия, Канада, Россия и др.). Это различие ключевых моделей, принятых на национальном уровне, в свою очередь, определяет и структуру НПА сферы гражданского, земельного или строительного законодательства. При передаче правомочий на региональный уровень, картина структуры НПА становится еще более пестрой (Австралия, США и др.).

В рамках модели второго типа специальные НПА начинают приниматься на центральном, но чаще всего все же на региональном или даже местном уровне (последнее исключается в РФ в силу статуса градзаконодательства как предмета совместного ведения).

В Японии, например, законодательно право собственности на недра для развития метрополитена применительно к городам Токио, Осака и Нагои распространено на 40—50 м. Еще раньше похожий закон в логике приоритета общественных нужд был принят и в Китае. Там и в других странах установлены меньшие пределы глубин. Скажем, в той же Малайзии предельные глубины определены дифференцированно в интервале, составляющем 6—15 м, в зависимости от видов использования земель.

Безусловно, подобные законодательные установки во многом определяют выбор планировочных решений, поскольку планировщики в том числе вынуждены учитывать экономический критерий минимума компенсации изъятий земельной и имущественной собственности.

    

Фото: www.pp.vk.me

     

Освоение ПП путем принятия специальных планов и иных НПА в Нидерландах, Сингапуре, КНР в последние годы уже де-юре рассматривается как часть стратегии устойчивого развития городов, а само ПП — как стратегический ресурс. Реализуются эти части стратегий путем планирования развития ПП, как правило, в увязке с физическим земельным планированием и также сопровождаются необходимым совершенствованием соответствующих НПА.

Такой подход продемонстрирован, например, при подготовке подземных мастер-планов города-государства Сингапура (законодательные изменения о стратификации ПП), Гонконга, центра Хельсинки (поправки в закон о строительстве и другие законы, регулирующие городское планирование). В процессе подготовки подобных планов обычно руководствуются специальными нормами национальных (Великобритания) или региональных (Земля Бавария в Германии) законов о пространственном планировании, касающимися развития ПП.

При этом поиск единой научной теоретической системы нормативного обеспечения подземного городского планирования продолжается, а многие вопросы регулируются законодательно на региональном и даже на местном уровне (в России, как уже указано выше, подобное исключается в силу статуса градостроительного законодательства).

Так в рамках реализации принятого в 2005 году концептуального плана использования ПП города Шанхая (Shanghai Underground Space Concept Plan) и отталкиваясь от законов КНР о городском и сельском планировании и об управлении земельными ресурсами, в 2014 году был введен в действие городской закон о порядке планирования развития ПП. Важно, что в нем закреплен упомянутый выше интегральный подход в рамках стратегии и постановки целей развития ПП. Также город своим законом установил масштаб (индексы) застройки, предложил осуществление не только горизонтальной, но и вертикальной «расслоенной» планировки, утвердил перечень приоритетных проектов с механизмами защиты прав и иными правовыми инструментами.

Как пример местного нормотворчества показателен также прецедент внесения изменений и дополнений в Строительный кодекс города Канзас-Сити в США (процедура получения разрешения на строительство, технические и планировочные требования) и в НПА о зонировании (создание специального типа зон, регулирование разрешенных видов деятельности).

Во многом именно благодаря такому законодательному регулированию было простимулировано масштабное РГПП (создание мощнейшего подземного логистического комплекса), касающееся вторичного использования ПП, выработанного при добыче полезных ископаемых, обеспечивая при этом требуемый уровень безопасности.

   

Фото: www.c.pics.livejournal.com

   

Следует понимать, что транслировать данный опыт на российскую практику можно, видимо, только применительно к зональному регулированию. Требования безопасности и соответствующих им процедурных норм градпроектирования, содержащихся в Строительном кодексе города Канзас-Сити, как и в иных многочисленных аналогичных зарубежных актах местного уровня, в России могут содержаться исключительно в составе федеральных НТД.

Уместно в очередной раз подчеркнуть, что вопрос обеспечения безопасности на уровне градпроектирования, несмотря на существенно более значительный уровень рисков (трагедия в г. Крымске, масштабные затопления урбанизированных территорий последних лет, лесные пожары вблизи населенных пунктов и др.) в России до сих пор не урегулирован.

К тому же отсутствует и правовое регулирование допуска к рынку планировочных услуг. Устранением данных пробелов должен озаботиться, прежде всего, Минстрой России как специально уполномоченный орган.

В целом же в США и других странах Северной Америки акцент в системе публичного управления сделан не на территориальном планировании, а именно на правовом зонировании. Так, благодаря проведению усовершенствования градостроительных уставов — муниципальных правил зонирования (ордонансов), направленному на учет специфики ПЗС, а также путем принятия правовых норм о преференциях, обеспечивающих мотивацию инвесторов в рамках ГЧП, реализовывались крупные подземные проекты. В итоге, например, гармонично и комплексно развиты подземные части центров двух крупнейших городов Канады — Торонто и Монреаля.

   

Фото: www.geo.ru

   

В нашей стране решающая роль в управлении пространственным развитием традиционно сохраняется за планированием. Институт зонального регулирования привнесен из североамериканской практики и достаточно сложно приживается в российских условиях, которые характеризуются императивным, а не прецедентным характером градзаконодательства, слабым развитием земельного рынка, ментальными особенностями взглядов на реализацию логики норм соседского права.

Несмотря на это и на то, что этот институт по определению нацелен на регулирование создания массовой, «типовой» застройки, он может быть полезным и для рассматриваемого случая РГПП. Более того, как показали наши предварительные исследования, зональное регулирование напрямую в силу закона обязано применяться для простейшего случая строительства ПЗС открытым способом, требующего образования соответствующих земельных участков (виды разрешенного использования объектов недвижимости, их предельные строительные параметры, процедурные нормы).

В то же время очевидно, что данный вопрос требует проведения дополнительных научных исследований правового характера, в том числе рассматривающих более сложный случаи строительства ПЗС вне проекций границ земельного участка, принадлежащего застройщику.

Известно, что статус ПЗЗ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя был недавно понижен до уровня подзаконного акта путем очередного внесения изменений и дополнений в ГрК РФ. Не оценивая политическую составляющую такого решения, отметим лишь то, что теперь эти города, являющиеся еще и субъектами РФ, по сути, лишены своей конституционной возможности самостоятельного правового регулирования в составе процедурной части ПЗЗ многочисленных вопросов создания ПЗС (на период до момента их отражения в соответствующих федеральных законах).

Радикальным, но очевидным для градостроителей шагом в направлении снижения законодательных коллизий и административных барьеров является упразднение в Законе о недрах требования получения лицензии с предварительным образованием участка недр для наиболее типичного случая (строительство подземных парковок, иных нелинейных ПЗС), подпадающего под градостроительное зонирование. Это возможно, если принять за основу и усилить действующую норму ГрК РФ о распространении правового режима земельного участка на все, что находится под его поверхностью.

   

Фото: www.undergroundexpert.info

   

По нашей инициативе данный вопрос вынесен на федеральный уровень (рассмотрен на ряде мероприятий в Госдуме, подготовлено и направлено обращение в адрес Правительства РФ). В итоге дано соответствующее поручение о рассмотрении этого и других вопросов гармонизации федерального законодательства для РГПП в рамках специальной рабочей группы, которая создана при правительстве Москвы и осуществляет необходимую концептуальную проработку с участием представителей Минэкономразвития России и Минстроя России. Обнадеживает тот факт, что, наконец, эти ведомства признали наличие проблемы и в целом согласны с направлениями ее решения.

В то же время указанные выше обстоятельства Минстрою России следует учитывать и при разработке соответствующих подзаконных, нормативных технических и методических документов в частности относительно проведения градостроительного зонирования. Пока их подготовка практически не ведется.

В то же время показательно, что например, в США для запуска муниципального зонального («правового») регулирования в 1930-х годах прошлого века на федеральном уровне принимались стандартные (примерные) правила такого зонирования. Представляется, что аналогичным образом с федеральным участием должно быть развито и обеспечение подготовки региональных и местных нормативов градпроектирования, обеспечивающих должный уровень комфорта формируемой городской среды.

В общем случае вопрос выбора варианта наземного или подземного размещения объектов регионального или местного значения скорее является предметом конкретной планировки и проектирования. Однако иногда нормативы могут или даже должны, на наш взгляд, содержать и конкретные обоснованные требования, касающиеся предельной доступности и обеспеченности ПЗС (например, размещение общественных туалетов на подлежащей охране центральной исторической территории таких городов как Москва или Санкт-Петербург).

    

Фото: www.oresight.synergy-soft.ru

    

Важным специальным инструментом обеспечения безопасности являются инженерные изыскания (далее — ИИ), Российская модель их проведения характерна лишь для отдельных стран, главным образом из бывшего соцлагеря и постсоветского пространства (КНР, Украина, Беларусь, Казахстан). В других странах чаще всего при градпроектировании используются фондовые сведения, в том числе и данные специальных информационных систем.

Сами ИИ обычно проводятся в формате геотехнических исследований на следующем этапе — при проектировании и строительстве отдельных строительных объектов. Необходимым условием для этого является наличие специальных фондов, включающих в своем составе и инженерно-геологическую информацию. Правовой и нормативно-технический пробел в части проведения ИИ для обоснования документации по планировке территории был ликвидирован при нашем участии путем внесения с 01.06.2017 изменений и дополнений в главу 5 ГрК РФ, а также путем инициирования подготовки специального свода правил.

В то же время подзаконный акт, принятый в развитие законодательных изменений, как и текущая редакция проекта СП должным образом не учитывают специфики проведения ИИ для целей создания ПЗС (особенно подземных объектов линейного типа) и требуют соответствующей доработки.

Беспокойство вызывает и факт упразднения статуса госфонда материалов и данных ИИ путем включения его в информационные системы градостроительной деятельности. При этом растет риск утраты накопленного объема «публичной» инженерно-геологической и иной изыскательской информации (как минимум потери контроля над ним), так необходимой для безопасного и рационального РГПП.

   

Фото: www.loveopium.ru

      

В качестве выводов можно заключить следующее.

1. Безопасность и комфорт представляют собой две составляющие понятия устойчивого развития территории, продекларированного в ГрК РФ в качестве основополагающего принципа. Общепризнанно, что РГПП способствует повышению значений этих составляющих (экологическая безопасность, приближение сервисов и т.д.), что, на наш взгляд, необходимо обязательно учитывать и отражать при дальнейшем развитии системы правового регулирования градостроительных отношений.

2. Правовое регулирование является важнейшей составляющей системы обеспечения государственного управления в сфере РГПП. Однако оно далеко не всегда учитывают особенности создания ПЗС и не нацелено на комплексное (интегральное) градостроительное освоение ПП. Данная проблема затрудняет привлечение инвестиций и развитие столицы и других городов. Она сложна, требует комплексного подхода при своем решении в рамках совершенствования всей системы ПГ. Для исправления ситуации по аналогии с мировой практикой необходим системный взгляд и решение целого ряда управленческих вопросов, включающих, в том числе взаимоувязанное и необходимое развитие как комплекса НПА, так и комплекса НТД.

3. Это достижимо при принятии единых стратегических решений — как в территориальном, так и в отраслевом разрезе, определяющих и направления развития системы правового регулирования. Основой стратегического целеполагания может служить современная концепция резильентности (жизнеспособности) поселений, которая должна прийти на смену декларации устойчивого развития территорий в рамках ГрК РФ. Достойное место в ней должно быть отведено РГПП, которое имеет стратегический характер, поскольку эффекты, предоставляемые при этом несомненны, однако они носят отдаленный во времени характер.

4. Необходимо гармонизировать нормы различных отраслей законодательства: о градостроительной деятельности (наиболее значимого), о недрах (гармонизация с ГрК РФ), земельного (связь прав на землю с правами на недра и с выдачей разрешения на строительство), гражданского (вещное право, трехмерный кадастр и регистрация недвижимости), а также бюджетного и налогового (стимулирование модели ГЧП).

5. Максимальный потенциал обеспечения комплексного освоения ПП содержит стадия градпроектирования, отвечающая сути «публичного» государственного и муниципального управления. Реализация такого потенциала невозможна без развития федерального законодательства в отмеченных выше направлениях, в том числе путем прямого включения таких норм в состав ГрК РФ, которые будут учитывать специфику освоения ПП. Это, в свою очередь, предполагает выполнение дальнейших системных как фундаментальных, так и прикладных научных исследований и обоснований, в том числе, обеспечивающих адекватный учет лучших мировых практик.

В целом затронутые вопросы вскрывают целый пласт перспективных направлений дальнейших исследований в части онтологии, государственного управления и его правового обеспечения. Приоритетная тематика градостроительных исследований правового характера должна быть на наш взгляд нацелена на учет специфики РГПП (в контексте интегральности) при регулировании отношений в части территориального планирования, градостроительного зонирования и нормирования, планировки территории и инженерных изысканий.

  

  

Валерий БЕЛЯЕВ, советник по освоению подземного пространства руководителя Департамента градостроительной политики г. Москвы, ученый секретарь секции «Градпроектирование и подземная урбанистика» ОНТС по вопросам градостроительной политики и строительства г. Москвы, председатель подкомитета «Подземное градостроительство и архитектура» Комитета «Архитектура и градостроительство» НОПРИЗ, к.т.н., доцент.

  

Фото: www.restate.ru

Фото: www.repa-pr.ru

 
  

  

  

 

Другие публикации по теме:

Об экспертизе проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ)

В Москве изменилось регулирование процедур застройщиков, связанных с ведением сводного плана подземных коммуникаций и сооружений

Каким требованиям должен соответствовать возводимый объект капитального строительства

1. Кто может управлять многоквартирным домом сразу после получения разрешения на ввод дома в эксплуатацию?

Часть 14 ст. 161 ЖК РФ установила обязанность застройщика не позднее чем через пять дней со дня получения разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома заключить договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией.

До 30 июня 2015 г. таким многоквартирным домом сразу после получения разрешения на ввод дома в эксплуатацию мог управлять и сам застройщик «при условии его соответствия стандартам и правилам деятельности по управлению многоквартирными домами, установленным в соответствии с настоящей статьей Правительством Российской Федерации». После этой даты – только управляющей организацией, выбранной застройщиком.

При этом согласно ч. 1³ ст. 161 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется на основании лицензии на ее выполнение. Соответственно, застройщик может заключить договор управления многоквартирным домом только с управляющей организацией, имеющей лицензию.

2. Как долго застройщик или выбранная им управляющая организация может управлять многоквартирным домом после получения разрешения на ввод дома в эксплуатацию?

Согласно действующей на 1 июля 2017 г. редакции ч. 14 ст. 161 ЖК РФ выбранная застройщиком управляющая организация должна управлять многоквартирным домом, на который получено разрешение на ввод в эксплуатацию дома до заключения договора управления многоквартирным домом между лицами, указанными в п. 6 ч. 2 ст. 153 ЖК РФ (в частности, с участниками долевого строительства, «дольщиками»), и управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса.

Данное положение ч. 14 ст. 161 ЖК РФ не вполне соответствует требованиям ч. 7 ст. 162 ЖК РФ, согласно которой со дня заключения (подписания) договора управления многоквартирным домом до дня возникновения обязательств по управлению многоквартирным домом может пройти определенный период (или срок, установленный в договоре управления, или 30 дней).

3. Какие обязанности установлены для органов местного самоуправления, чтобы перейти от временного управления многоквартирным домом – новостройкой к постоянному управлению таким домом?

Для передачи управления многоквартирным домом от управляющей организации, привлеченной застройщиком, к управляющей организации, победившей в открытом конкурсе, орган местного самоуправления согласно ч. 13 ст. 161 ЖК РФ обязан:

• в течение двадцати дней со дня выдачи в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома разместить извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети «Интернет»;
• не позднее чем в течение сорока дней со дня размещения такого извещения провести в соответствии с ч. 4 ст. 161 ЖК РФ открытый конкурс;
• в течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса уведомить всех «дольщиков» о результатах открытого конкурса и об условиях договора управления данным домом.

Поскольку в течение двадцати дней со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома участники долевого строительства («дольщики») скорее всего, не смогут стать собственниками помещений в своем доме, провести общее собрание, выбрать и реализовать способ управления многоквартирным домом, то указанная в ч. 13 ст. 161 ЖК РФ обязанность должна быть безоговорочно выполнена органами местного самоуправления в установленный срок.

Проведение органом местного самоуправления открытого конкурса с нарушением установленного срока или непроведение такого конкурса является нарушением органов местного самоуправления обязательных требований Жилищного кодекса Российской Федерации и должно выявляться и пресекаться органами государственного жилищного надзора и органами ФАС.

4. Кто может управлять многоквартирным-новостройкой домом после проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой и как осуществляется передача управления многоквартирным домом?

Согласно второму предложению ч. 13 ст. 161 ЖК РФ участники долевого строительства («дольщики») обязаны заключить договор управления данным домом с управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса.

Поскольку управляющая организация, привлеченная застройщиком согласно ч. 14 ст. 161 ЖК РФ, обязана управлять многоквартирным домом – новостройкой  до заключения договора управления многоквартирным домом между участниками долевого строительства («дольщиками») и управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса, то такая управляющая организация, отобранная по результатам открытого конкурса, должна начать управлять таким домом со дня, следующего за днем заключения договора управления многоквартирным домом «новой» управляющей организацией.

Поскольку «старая» управляющая организация не может знать день прекращения своего договора управления многоквартирным домом, то она не может и передать техническую документацию на многоквартирный дом и иные связанные с управлением таким домом документы управляющей организации, отобранной по результатам открытого конкурса, «за тридцать дней до прекращения договора управления многоквартирным домом».

Соответственно, передача «старой» управляющей организацией технической документации на многоквартирный дом и иные связанные с управлением таким домом документы управляющей организации, отобранной по результатам открытого конкурса, должно осуществляться не в сроки, установленные ч. 10 ст. 162 ЖК РФ, а сразу после определения победителя на открытом конкурсе.

5. Как заключается договор управления многоквартирным домом-новостройкой с управляющей организацией, победившей на проведенном органом местного самоуправления открытом конкурсе?

В случае, предусмотренном ч. 13 ст. 161 ЖК РФ, управляющая организация - победитель заключает договор управления многоквартирным домом «с каждым лицом, принявшим от застройщика (лица, обеспечивающего строительство многоквартирного дома) после выдачи ему разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию помещение в данном доме по передаточному акту или иному документу о передаче». Такие лица, чаще всего участники долевого строительства. При этом согласно этой норме такие лица выступают в качестве одной стороны заключаемого договора, если они составляют более чем пятьдесят процентов от их общего числа.

До внесения поправок в ЖК РФ в случаях, если собственники помещений в многоквартирном доме не заключали необходимым количеством договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией – победителем в открытом конкурсе, то такая управляющая организация не имела права приступать к управлению многоквартирным домом в силу нормы ч. 7 ст. 162 ЖК РФ.

Согласно ч. 7 ст. 162 ЖК РФ «если иное не установлено договором управления многоквартирным домом, управляющая организация обязана приступить к выполнению такого договора не позднее чем через тридцать дней со дня его подписания». То есть день подписания договора управления многоквартирным домом являлся первым днем, с которого начинался отсчет периода, по прошествии которого управляющая организация могла приступить к управлению многоквартирным домом. Ранее дня подписания такого договора – отсутствовало основание управлять многоквартирным домом. Соответственно, было много случаев, когда собственники отказывались подписывать договор управления многоквартирным домом с победителем открытого конкурса и, одновременно, не выбирали другую управляющую организацию. В результате этого дом оставался без управления «на законных основаниях». Назначить управляющую организацию без проведения открытого конкурса и без положительного решения общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме было и остается – невозможно!

Но Федеральным законом от 29.06.2015 №176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ч. 13 ст. 161 ЖК РФ была дополнена новым положением, согласно которому «если в течение двух месяцев со дня проведения открытого конкурса собственники не заключили договор управления с управляющей организацией, такой договор считается заключенным на условиях, определенных открытым конкурсом».

То есть, если собственники помещений подпишут в течение этих двух месяцев договор управления многоквартирным домом с  управляющей организацией - победителем конкурса, то такая управляющая организация должна приступить к управлению домом в соответствии с положениями ч. 7 ст. 162 ЖК РФ. А если не подпишут, то по прошествии ровно двух месяцев со дня проведения открытого конкурса начинается отсчет срока, определяемого в соответствии с положениями ч. 7 ст. 162 ЖК РФ.

6. Какие основания для непроведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой?

Отказ от проведения открытого конкурса допускается исключительно по основаниям, установленным Правилами, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75.

В соответствии с пунктом 39 Правил, в случае если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится. Отказ от проведения конкурса по иным основаниям не допускается. То есть исходя из буквального толкования нормы а. первого п. 39 Правил установлено два основания непроведения открытого конкурса:

• если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом;
• если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме реализовали решение о выборе способа управления этим домом.

Однако, решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 №ГКПИ09-830 а. первый п. 39 Правил признан недействующим в части, позволяющей не проводить конкурс по отбору управляющей организации в случае, если до дня его проведения собственники помещении в многоквартирном доме выбрали способ управления этим домом, но не реализовали принятое решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Таким образом, несмотря на то, что норма а. первого п. 39 Правил Правительством РФ не изменена, она должна применяться с учетом положений решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 №ГКПИ09-830. То есть, основанием для отказа от проведения конкурса может являться только в совокупности принятие собственниками помещений в многоквартирном доме решения о способе управления домом и реализация такого решения, путем заключения договора управления домом, создания ТСЖ и т.п.

В случае выбора собственниками помещений многоквартирного дома способа управления многоквартирным домом управляющей организацией, в соответствии с ч. 1 ст. 162 ЖК РФ с каждым собственником помещения в таком доме заключается договор управления на условиях, указанных в решении общего собрания. При этом согласно этой норме собственники помещений в данном доме, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов собственников помещений в данном доме, выступают в качестве одной стороны заключаемого договора. Если договор управления многоквартирным домом заключен до дня проведения открытого конкурса таким количеством собственников помещений в многоквартирном доме, то орган местного самоуправления открытый конкурс правомерно не проводит, не имеет права проводить, т.к. способ управления многоквартирным домом и выбран, и реализован.

Если собственниками помещений в многоквартирном доме принято решение о способе управления домом, но в установленном порядке такое решение не реализовано до дня проведения открытого конкурса, то орган местного самоуправления не вправе принять решение об отказе от проведения конкурса.

Бывают случаи, когда ОМС и орган государственной власти субъекта Российской Федерации своими действиями создают условия для передачи многоквартирного дома аффилированным с ними управляющим организациям. Например, такой случай недавно происходил в г. Ульяновске.[1] Так, управление жилищно-коммунального хозяйства администрации Ульяновска первоначально объявило открытый конкурс для выбора управляющей организацией, а 6 марта 2017 г. отменило такой конкурс в связи с тем, что собственников помещений в многоквартирном доме выбрали на общем собрании и реализовали способ управления своим многоквартирным домом. 7 апреля управление ФАС по Ульяновской области признало обоснованной жалобу на действия организатора торгов – управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Ульяновска при организации торгов в форме открытого конкурса на право заключения договора управления многоквартирным домом № 144 на улице Ленина.

УФАС по Ульяновской области установило, что «согласно протоколу общего собрания собственников помещений многоквартирного дома от 14 марта собственники приняли решение о выборе способа управления – управляющая организация ООО «УК ЦЭТ» с 1 апреля», а также то, что «в действительности решение о выборе управляющей компании жильцы дома № 144 не принимали». В комментариях к этой публикации читатели видят не только административную составляющую рассматриваемого нарушения, но и уголовную.

Такие случаи могут быть и при передаче в управление многоквартирных домов – новостроек. В рассматриваемом случае обращаться для обжалования нарушения в органы государственного жилищного надзора – бесполезно. Очевидно, поэтому заявители обратились в УФАС по Ульяновской области.

Есть случаи, когда органы местного самоуправления не проводят открытые конкурсы не в связи с проведением собственниками помещений общих собраний, а самоустраняясь от выполнения обязанностей, установленных в ч. 4 и 13 ст. 161 ЖК РФ. То есть, ОМС не проводят открытые конкурсы для того, чтобы дать возможность продолжать нелегитимно управлять многоквартирными домами тем управляющим организациям, которые должны быть заменены управляющими организациями, выбранными по результатам открытых конкурсов. Такие нарушения, например, описаны в статье, в которой говорится о том, что в Воронеже «строители повсеместно реализуют практику самостоятельного заключения договоров с аффилированными компаниями еще до момента сдачи дома в эксплуатацию. ...Собственники вновь построенных квартир оказались недовольными тем фактом, что застройщик без их ведома навязал им управляющую компанию, а антимонопольщики сочли, что при таком раскладе в дело должна была вмешаться мэрия – проведя соответствующие конкурсные процедуры по отбору эксплуатирующей организации».[2] По итогам рассмотрения дела администрации г. Воронежа выдано обязательное для исполнения предписание провести открытые конкурсы в соответствии с требованиями ч. 13 ст. 161 ЖК РФ.

В судебной практике есть случай, когда орган местного самоуправления самостоятельно выбрал управляющую организацию без проведения открытого конкурса[3] и, по сути, предоставил муниципальную преференцию коммерческой организации (возможность заключения договоров управления без участия в конкурентной борьбе с иными хозяйствующими субъектами на рынке услуг по управлению многоквартирными домами), что не соответствует требованиям Закона о защите конкуренции. Московским областным УФАС России был сделан правильный вывод о том, что такие действия ОМС привели к ограничению выхода на рынок управления многоквартирными домами хозяйствующих субъектов, оказывающих соответствующие услуги.

7. Когда собственники помещений в многоквартирном доме могут на общем собрании выбрать способ управления многоквартирным домом-новостройкой, управляющую организацию и определить условия договора управления многоквартирным домом?

Собственники помещений в многоквартирном доме могут на общем собрании выбрать способ управления многоквартирным домом-новостройкой, управляющую организацию и определить условия договора управления многоквартирным домом тогда, когда дольщики зарегистрировали своё право собственности на помещения и машино-места в многоквартирном доме в Едином государственном реестре недвижимости и стали собственниками помещений в многоквартирном доме.

Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность проведения только общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Институт общего собрания будущих собственников помещений в ЖК РФ – отсутствует.

Однако, как только необходимое количество «дольщиков» зарегистрирует свои права собственности на жилые и нежилые помещения требования ч. 13 и 14 ст. 161 ЖК РФ о том, что управляющие организации выбираются застройщиком или органами местного самоуправления прекращаются. Но при этом независимо от права собственников помещений в многоквартирном доме проводить общие собрания и принимать решения по вопросам управления многоквартирным домом, продолжает действовать норма ч. 81 ст. 162 ЖК РФ, согласно которой «собственники помещений в многоквартирном доме в одностороннем порядке вправе отказаться от исполнения договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, предусмотренного частями 4 и 13 статьи 161 настоящего Кодекса, по истечении каждого последующего года со дня заключения указанного договора в случае, если до истечения срока действия такого договора общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме принято решение о выборе или об изменении способа управления этим домом».

На общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме, проведенном в период управления многоквартирным домом управляющей организацией, выбранной органом местного самоуправления на открытом конкурсе, могут быть, в частности, решены вопросы:

• выбора способа управления многоквартирным домом (например, о создании ТСЖ);
• выбора другой управляющей организации;
• утверждения условий договора управления многоквартирным домом.

8. Как и когда собственники помещений в многоквартирном доме могут реализовывать решения общего собрания о выборе способа управления многоквартирным домом-новостройкой, управляющей организации, заключить договора управления многоквартирным домом на утвержденных условиях?

После принятия на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме в период управления многоквартирным домом управляющей организацией, выбранной органом местного самоуправления на открытом конкурсе, решений о выборе способа управления многоквартирным домом (например, о создании ТСЖ), выборе другой управляющей организации, утверждении условий договора управления многоквартирным домом собственники помещений в многоквартирном доме и «новая» управляющая организация или созданное ТСЖ могут начать готовиться к реализации принятых решений по управлению многоквартирным домом.

Например, «новая» управляющая организация (или ТСЖ) может начать заключать договоры с подрядными, специализированными и ресурсоснабжающими организациями с отложенным сроком начала их действия, а также выполнять другие действия по подготовке к управлению многоквартирным домом с таким расчетом, чтобы к последнему дню первого или очередного года со дня заключения договора управления с победителем открытого конкурса быть готовым к управлению многоквартирным домом.

А «по истечении каждого последующего года со дня заключения» договора управления с победителем открытого конкурса (т.е. со следующего дня по окончании указанного года) собственники начинают реализовывать ранее принятые на общем собрании решения. То есть с этого дня:

• управление многоквартирным домом «старой» управляющей организацией прекращается;
• начинается управление многоквартирным домом «новой» управляющей организацией или начинает управлять домом созданное ТСЖ.

Тем не менее, есть прецедентное решение ВС РФ, легализующее общее собрание «дольщиков» в многоквартирном доме.

Комиссией Управления ФАС по Чувашской Республике по результатам рассмотрения дела N 15/05-АМЗ-2013 30 апреля 2013 г. принято решение о признании бездействия администрации города Чебоксары, выразившееся в непроведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления вновь введенным в эксплуатацию многоквартирным домом N 15, корпус 1 по ул. 50 лет Октября г. Чебоксары. Решениями Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии, Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014, Арбитражного суда Волго-Вятского округа это положение указанного решения было признано недействительным и пункта 1 решения был отменен.

Определением Верховного Суда РФ от 16.03.2015 № 301-КГ15-2083 по делу № А79-4150/2013[4] решено, что суды пришли к правильному выводу о том, что антимонопольным органом не доказана совокупность условий, необходимых для признания действий (бездействия) истца (Администрации города Чебоксары) ограничивающими конкуренцию.

В Российской Федерации нет прецедентного права, но тем не менее, решение высшей судебной инстанции Российской Федерации допускает проведение общего собрания участников долевого строительства помещений в многоквартирном доме по выбору управляющей организации для управления многоквартирным домом.

9. Могут ли органы местного самоуправления помогать собственников помещений в многоквартирном доме провести общее собрание по выбору способа управления многоквартирным домом, выбора управляющей организации и определения условий договора управления?

Органы местного самоуправления обязаны инициировать общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме для выбора совета многоквартирного дома.

Тем не менее, поскольку не существует нормативного запрета органы местного самоуправления имеют право помогать собственникам помещений в многоквартирном доме готовить и проводить общие собрания по выбору способа управления многоквартирным домом, выбору управляющей организации, определения условий договора управления и по другим вопросам управления многоквартирными домами.

При этом в соответствии с ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления должны обеспечить «равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм». То есть не должно быть создания преференций управляющим организациям муниципальной формы собственности перед управляющими организациями частной формы собственности.

Кроме того, такая помощь не должна затруднять состязательность хозяйствующих субъектов и влиять на их конкуренцию в сфере управления многоквартирными домами.

10. В каких случаях решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме нельзя считать принятым?

В соответствии с пунктом 39 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75, в случае если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится. Поэтому выявление контрольно-надзорными органами случаев, когда решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме нельзя считать принятым, влияет на квалификацию ситуации: было ли до дня проведения открытого конкурса принято и реализовано решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Во-первых, согласно ч. 6 ст. 46 ЖК РФ «собственник помещения в многоквартирном доме вправе обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в данном доме с нарушением требований» ЖК РФ, в случае:

• если он не принимал участие в этом собрании или голосовал против принятия такого решения;
• если таким решением нарушены его права и законные интересы.

При этом «заявление о таком обжаловании может быть подано в суд в течение шести месяцев со дня, когда указанный собственник узнал или должен был узнать о принятом решении».

Законодатель устанавливает не перечень формальных нарушений, которые могут являться основанием для отмены обжалуемого решения общего собрания собственников, а требует выяснения влияния нарушения на реализацию прав собственников помещений в многоквартирном доме принимать решения на общих собраниях. Так, согласно ч. 6 ст. 46 ЖК РФ «суд с учетом всех обстоятельств дела вправе оставить в силе обжалуемое решение», если:

• голосование указанного собственника не могло повлиять на результаты голосования;
• допущенные нарушения не являются существенными;
• принятое решение не повлекло за собой причинение убытков указанному собственнику.

Для оставления в силе обжалуемого решения собрания перечисленные последствия нарушений требований к созыву и проведению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме должны присутствовать в совокупности.

Во-вторых, необходимо выявить и доказать в суде подделку подписей собственников помещений в многоквартирном доме, фальсификацию сообщения о проведении общего собрания, фабрикацию протокола неуполномоченными лицами.

11. В каких случаях судом или подразделением ФАС может быть отменены итоги проведенного органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой?

К наиболее распространенным нарушениям органами местного самоуправления Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75, при выявлении которых судом или подразделением ФАС могут быть отменены итоги проведенного органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой можно, в частности, отнести:

• применение положений, регулирующие порядок осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Проводимый органом местного самоуправления открытый конкурс не направлен на удовлетворение муниципальных нужд, не предполагает оплату работ и услуг управляющей организации за счет средств местного бюджета. Получателями услуг по договору управления являются собственники помещений, а не органы местного самоуправления. Поэтому процедура проведения конкурса регулируется исключительно нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации и Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75;
• неразмещение организатором конкурса или по его поручению специализированной организацией на официальном сайте торгов (www.torgi.gov.ru) в установленный извещения о проведении конкурса, конкурсной документации (п. 32 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75). Размещение такой информации в любых средствах массовой информации, в том числе в электронных средствах массовой информации не может заменить обязанность по размещению информации на официальном сайте торгов;
• неотражение в извещении о проведении конкурса, конкурсной документации информации об объекте конкурса, предусмотренной п. 38 и 41 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75;
• включение в конкурсную документацию требования о предоставлении претендентами документов, не предусмотренных п. 52 и 53 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75;
• допущение к участию в открытом конкурсе по отбору управляющей организации – претендента, который не соответствует обязательным требованиям, установленным п. 15 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75;
• расширение установленного п. 15 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75, перечня требований, который является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию в силу п. 16 Правил, или нарушение установленных п. 17 Правил требований к проверке соответствия претендентов требованиям, указанным в пп. 2 - 6 п. 15 Правил. При этом недопустимо включать в конкурсную документацию требования о предоставлении претендентами документов, подтверждающих их соответствие обязательным требованиям (справки об отсутствии задолженности по налоговым платежам и платежам в государственные внебюджетные фонды, о неприостановлении деятельности и т.д.), за исключением требования, установленного пп. 1 п. 15 Правил;
• применение при расчете размера обеспечения исполнения обязательств НДС (п. 42 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75), т.к. формула расчета размера обеспечения исполнения обязательств не предполагает каких-либо дополнительных составляющих, а в составе коэффициента Р_ои учтена сумма НДС (1,18);
• отказ от проведения конкурса допускается исключительно по основаниям, установленным Правилами, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75.

Дмитрий ГОРДЕЕВ, ведущий юрисконсульт Направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города»

___________________________________

[1] См. http://simbirsk.city/2017/04/07/andrej-vorozhetsov-pytalsya-podygrat-ooo-uk-tset-na-rynke-upravleniya-domami/ 

[2] См.: http://obozvrn.ru/fas-na-kuluarnost-myeriyu-voronezha-pyt/

[3] См. Определением Верховного Суда РФ от 02.08.2016 №305-КГ16-9685.

[4] См. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=420948#0