Вопросы организации управления многоквартирными домами

13 июля 2017 12:00

Вопросы организации управления многоквартирными домами – новостройками

1. Кто может управлять многоквартирным домом сразу после получения разрешения на ввод дома в эксплуатацию?

Часть 14 ст. 161 ЖК РФ установила обязанность застройщика не позднее чем через пять дней со дня получения разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома заключить договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией.

До 30 июня 2015 г. таким многоквартирным домом сразу после получения разрешения на ввод дома в эксплуатацию мог управлять и сам застройщик «при условии его соответствия стандартам и правилам деятельности по управлению многоквартирными домами, установленным в соответствии с настоящей статьей Правительством Российской Федерации». После этой даты – только управляющей организацией, выбранной застройщиком.

При этом согласно ч. 1³ ст. 161 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется на основании лицензии на ее выполнение. Соответственно, застройщик может заключить договор управления многоквартирным домом только с управляющей организацией, имеющей лицензию.

2. Как долго застройщик или выбранная им управляющая организация может управлять многоквартирным домом после получения разрешения на ввод дома в эксплуатацию?

Согласно действующей на 1 июля 2017 г. редакции ч. 14 ст. 161 ЖК РФ выбранная застройщиком управляющая организация должна управлять многоквартирным домом, на который получено разрешение на ввод в эксплуатацию дома до заключения договора управления многоквартирным домом между лицами, указанными в п. 6 ч. 2 ст. 153 ЖК РФ (в частности, с участниками долевого строительства, «дольщиками»), и управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса.

Данное положение ч. 14 ст. 161 ЖК РФ не вполне соответствует требованиям ч. 7 ст. 162 ЖК РФ, согласно которой со дня заключения (подписания) договора управления многоквартирным домом до дня возникновения обязательств по управлению многоквартирным домом может пройти определенный период (или срок, установленный в договоре управления, или 30 дней).

3. Какие обязанности установлены для органов местного самоуправления, чтобы перейти от временного управления многоквартирным домом – новостройкой к постоянному управлению таким домом?

Для передачи управления многоквартирным домом от управляющей организации, привлеченной застройщиком, к управляющей организации, победившей в открытом конкурсе, орган местного самоуправления согласно ч. 13 ст. 161 ЖК РФ обязан:

в течение двадцати дней со дня выдачи в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома разместить извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети «Интернет»;
не позднее чем в течение сорока дней со дня размещения такого извещения провести в соответствии с ч. 4 ст. 161 ЖК РФ открытый конкурс;
в течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса уведомить всех «дольщиков» о результатах открытого конкурса и об условиях договора управления данным домом.

Поскольку в течение двадцати дней со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома участники долевого строительства («дольщики») скорее всего, не смогут стать собственниками помещений в своем доме, провести общее собрание, выбрать и реализовать способ управления многоквартирным домом, то указанная в ч. 13 ст. 161 ЖК РФ обязанность должна быть безоговорочно выполнена органами местного самоуправления в установленный срок.

Проведение органом местного самоуправления открытого конкурса с нарушением установленного срока или непроведение такого конкурса является нарушением органов местного самоуправления обязательных требований Жилищного кодекса Российской Федерации и должно выявляться и пресекаться органами государственного жилищного надзора и органами ФАС.

4. Кто может управлять многоквартирным-новостройкой домом после проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой и как осуществляется передача управления многоквартирным домом?

Согласно второму предложению ч. 13 ст. 161 ЖК РФ участники долевого строительства («дольщики») обязаны заключить договор управления данным домом с управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса.

Поскольку управляющая организация, привлеченная застройщиком согласно ч. 14 ст. 161 ЖК РФ, обязана управлять многоквартирным домом – новостройкой до заключения договора управления многоквартирным домом между участниками долевого строительства («дольщиками») и управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса, то такая управляющая организация, отобранная по результатам открытого конкурса, должна начать управлять таким домом со дня, следующего за днем заключения договора управления многоквартирным домом «новой» управляющей организацией.

Поскольку «старая» управляющая организация не может знать день прекращения своего договора управления многоквартирным домом, то она не может и передать техническую документацию на многоквартирный дом и иные связанные с управлением таким домом документы управляющей организации, отобранной по результатам открытого конкурса, «за тридцать дней до прекращения договора управления многоквартирным домом».

Соответственно, передача «старой» управляющей организацией технической документации на многоквартирный дом и иные связанные с управлением таким домом документы управляющей организации, отобранной по результатам открытого конкурса, должно осуществляться не в сроки, установленные ч. 10 ст. 162 ЖК РФ, а сразу после определения победителя на открытом конкурсе.

5. Как заключается договор управления многоквартирным домом-новостройкой с управляющей организацией, победившей на проведенном органом местного самоуправления открытом конкурсе?

В случае, предусмотренном ч. 13 ст. 161 ЖК РФ, управляющая организация - победитель заключает договор управления многоквартирным домом «с каждым лицом, принявшим от застройщика (лица, обеспечивающего строительство многоквартирного дома) после выдачи ему разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию помещение в данном доме по передаточному акту или иному документу о передаче». Такие лица, чаще всего участники долевого строительства. При этом согласно этой норме такие лица выступают в качестве одной стороны заключаемого договора, если они составляют более чем пятьдесят процентов от их общего числа.

До внесения поправок в ЖК РФ в случаях, если собственники помещений в многоквартирном доме не заключали необходимым количеством договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией – победителем в открытом конкурсе, то такая управляющая организация не имела права приступать к управлению многоквартирным домом в силу нормы ч. 7 ст. 162 ЖК РФ.

Согласно ч. 7 ст. 162 ЖК РФ «если иное не установлено договором управления многоквартирным домом, управляющая организация обязана приступить к выполнению такого договора не позднее чем через тридцать дней со дня его подписания». То есть день подписания договора управления многоквартирным домом являлся первым днем, с которого начинался отсчет периода, по прошествии которого управляющая организация могла приступить к управлению многоквартирным домом. Ранее дня подписания такого договора – отсутствовало основание управлять многоквартирным домом. Соответственно, было много случаев, когда собственники отказывались подписывать договор управления многоквартирным домом с победителем открытого конкурса и, одновременно, не выбирали другую управляющую организацию. В результате этого дом оставался без управления «на законных основаниях». Назначить управляющую организацию без проведения открытого конкурса и без положительного решения общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме было и остается – невозможно!

Но Федеральным законом от 29.06.2015 №176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ч. 13 ст. 161 ЖК РФ была дополнена новым положением, согласно которому «если в течение двух месяцев со дня проведения открытого конкурса собственники не заключили договор управления с управляющей организацией, такой договор считается заключенным на условиях, определенных открытым конкурсом».

То есть, если собственники помещений подпишут в течение этих двух месяцев договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией - победителем конкурса, то такая управляющая организация должна приступить к управлению домом в соответствии с положениями ч. 7 ст. 162 ЖК РФ. А если не подпишут, то по прошествии ровно двух месяцев со дня проведения открытого конкурса начинается отсчет срока, определяемого в соответствии с положениями ч. 7 ст. 162 ЖК РФ.

6. Какие основания для непроведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой?

Отказ от проведения открытого конкурса допускается исключительно по основаниям, установленным Правилами, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75.

В соответствии с пунктом 39 Правил, в случае если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится. Отказ от проведения конкурса по иным основаниям не допускается. То есть исходя из буквального толкования нормы а. первого п. 39 Правил установлено два основания непроведения открытого конкурса:

если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом;
если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме реализовали решение о выборе способа управления этим домом.

Однако, решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 №ГКПИ09-830 а. первый п. 39 Правил признан недействующим в части, позволяющей не проводить конкурс по отбору управляющей организации в случае, если до дня его проведения собственники помещении в многоквартирном доме выбрали способ управления этим домом, но не реализовали принятое решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Таким образом, несмотря на то, что норма а. первого п. 39 Правил Правительством РФ не изменена, она должна применяться с учетом положений решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 №ГКПИ09-830. То есть, основанием для отказа от проведения конкурса может являться только в совокупности принятие собственниками помещений в многоквартирном доме решения о способе управления домом и реализация такого решения, путем заключения договора управления домом, создания ТСЖ и т.п.

В случае выбора собственниками помещений многоквартирного дома способа управления многоквартирным домом управляющей организацией, в соответствии с ч. 1 ст. 162 ЖК РФ с каждым собственником помещения в таком доме заключается договор управления на условиях, указанных в решении общего собрания. При этом согласно этой норме собственники помещений в данном доме, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов собственников помещений в данном доме, выступают в качестве одной стороны заключаемого договора. Если договор управления многоквартирным домом заключен до дня проведения открытого конкурса таким количеством собственников помещений в многоквартирном доме, то орган местного самоуправления открытый конкурс правомерно не проводит, не имеет права проводить, т.к. способ управления многоквартирным домом и выбран, и реализован.

Если собственниками помещений в многоквартирном доме принято решение о способе управления домом, но в установленном порядке такое решение не реализовано до дня проведения открытого конкурса, то орган местного самоуправления не вправе принять решение об отказе от проведения конкурса.

Бывают случаи, когда ОМС и орган государственной власти субъекта Российской Федерации своими действиями создают условия для передачи многоквартирного дома аффилированным с ними управляющим организациям. Например, такой случай недавно происходил в г. Ульяновске.[1] Так, управление жилищно-коммунального хозяйства администрации Ульяновска первоначально объявило открытый конкурс для выбора управляющей организацией, а 6 марта 2017 г. отменило такой конкурс в связи с тем, что собственников помещений в многоквартирном доме выбрали на общем собрании и реализовали способ управления своим многоквартирным домом. 7 апреля управление ФАС по Ульяновской области признало обоснованной жалобу на действия организатора торгов – управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Ульяновска при организации торгов в форме открытого конкурса на право заключения договора управления многоквартирным домом № 144 на улице Ленина.

УФАС по Ульяновской области установило, что «согласно протоколу общего собрания собственников помещений многоквартирного дома от 14 марта собственники приняли решение о выборе способа управления – управляющая организация ООО «УК ЦЭТ» с 1 апреля», а также то, что «в действительности решение о выборе управляющей компании жильцы дома № 144 не принимали». В комментариях к этой публикации читатели видят не только административную составляющую рассматриваемого нарушения, но и уголовную.

Такие случаи могут быть и при передаче в управление многоквартирных домов – новостроек. В рассматриваемом случае обращаться для обжалования нарушения в органы государственного жилищного надзора – бесполезно. Очевидно, поэтому заявители обратились в УФАС по Ульяновской области.

Есть случаи, когда органы местного самоуправления не проводят открытые конкурсы не в связи с проведением собственниками помещений общих собраний, а самоустраняясь от выполнения обязанностей, установленных в ч. 4 и 13 ст. 161 ЖК РФ. То есть, ОМС не проводят открытые конкурсы для того, чтобы дать возможность продолжать нелегитимно управлять многоквартирными домами тем управляющим организациям, которые должны быть заменены управляющими организациями, выбранными по результатам открытых конкурсов. Такие нарушения, например, описаны в статье, в которой говорится о том, что в Воронеже «строители повсеместно реализуют практику самостоятельного заключения договоров с аффилированными компаниями еще до момента сдачи дома в эксплуатацию. ...Собственники вновь построенных квартир оказались недовольными тем фактом, что застройщик без их ведома навязал им управляющую компанию, а антимонопольщики сочли, что при таком раскладе в дело должна была вмешаться мэрия – проведя соответствующие конкурсные процедуры по отбору эксплуатирующей организации».[2] По итогам рассмотрения дела администрации г. Воронежа выдано обязательное для исполнения предписание провести открытые конкурсы в соответствии с требованиями ч. 13 ст. 161 ЖК РФ.

В судебной практике есть случай, когда орган местного самоуправления самостоятельно выбрал управляющую организацию без проведения открытого конкурса[3] и, по сути, предоставил муниципальную преференцию коммерческой организации (возможность заключения договоров управления без участия в конкурентной борьбе с иными хозяйствующими субъектами на рынке услуг по управлению многоквартирными домами), что не соответствует требованиям Закона о защите конкуренции. Московским областным УФАС России был сделан правильный вывод о том, что такие действия ОМС привели к ограничению выхода на рынок управления многоквартирными домами хозяйствующих субъектов, оказывающих соответствующие услуги.

7. Когда собственники помещений в многоквартирном доме могут на общем собрании выбрать способ управления многоквартирным домом-новостройкой, управляющую организацию и определить условия договора управления многоквартирным домом?

Собственники помещений в многоквартирном доме могут на общем собрании выбрать способ управления многоквартирным домом-новостройкой, управляющую организацию и определить условия договора управления многоквартирным домом тогда, когда дольщики зарегистрировали своё право собственности на помещения и машино-места в многоквартирном доме в Едином государственном реестре недвижимости и стали собственниками помещений в многоквартирном доме.

Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность проведения только общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Институт общего собрания будущих собственников помещений в ЖК РФ – отсутствует.

Однако, как только необходимое количество «дольщиков» зарегистрирует свои права собственности на жилые и нежилые помещения требования ч. 13 и 14 ст. 161 ЖК РФ о том, что управляющие организации выбираются застройщиком или органами местного самоуправления прекращаются. Но при этом независимо от права собственников помещений в многоквартирном доме проводить общие собрания и принимать решения по вопросам управления многоквартирным домом, продолжает действовать норма ч. 81 ст. 162 ЖК РФ, согласно которой «собственники помещений в многоквартирном доме в одностороннем порядке вправе отказаться от исполнения договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, предусмотренного частями 4 и 13 статьи 161 настоящего Кодекса, по истечении каждого последующего года со дня заключения указанного договора в случае, если до истечения срока действия такого договора общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме принято решение о выборе или об изменении способа управления этим домом».

На общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме, проведенном в период управления многоквартирным домом управляющей организацией, выбранной органом местного самоуправления на открытом конкурсе, могут быть, в частности, решены вопросы:

выбора способа управления многоквартирным домом (например, о создании ТСЖ);
выбора другой управляющей организации;
утверждения условий договора управления многоквартирным домом.

8. Как и когда собственники помещений в многоквартирном доме могут реализовывать решения общего собрания о выборе способа управления многоквартирным домом-новостройкой, управляющей организации, заключить договора управления многоквартирным домом на утвержденных условиях?

После принятия на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме в период управления многоквартирным домом управляющей организацией, выбранной органом местного самоуправления на открытом конкурсе, решений о выборе способа управления многоквартирным домом (например, о создании ТСЖ), выборе другой управляющей организации, утверждении условий договора управления многоквартирным домом собственники помещений в многоквартирном доме и «новая» управляющая организация или созданное ТСЖ могут начать готовиться к реализации принятых решений по управлению многоквартирным домом.

Например, «новая» управляющая организация (или ТСЖ) может начать заключать договоры с подрядными, специализированными и ресурсоснабжающими организациями с отложенным сроком начала их действия, а также выполнять другие действия по подготовке к управлению многоквартирным домом с таким расчетом, чтобы к последнему дню первого или очередного года со дня заключения договора управления с победителем открытого конкурса быть готовым к управлению многоквартирным домом.

А «по истечении каждого последующего года со дня заключения» договора управления с победителем открытого конкурса (т.е. со следующего дня по окончании указанного года) собственники начинают реализовывать ранее принятые на общем собрании решения. То есть с этого дня:

управление многоквартирным домом «старой» управляющей организацией прекращается;
начинается управление многоквартирным домом «новой» управляющей организацией или начинает управлять домом созданное ТСЖ.

Тем не менее, есть прецедентное решение ВС РФ, легализующее общее собрание «дольщиков» в многоквартирном доме.

Комиссией Управления ФАС по Чувашской Республике по результатам рассмотрения дела N 15/05-АМЗ-2013 30 апреля 2013 г. принято решение о признании бездействия администрации города Чебоксары, выразившееся в непроведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления вновь введенным в эксплуатацию многоквартирным домом N 15, корпус 1 по ул. 50 лет Октября г. Чебоксары. Решениями Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии, Первого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014, Арбитражного суда Волго-Вятского округа это положение указанного решения было признано недействительным и пункта 1 решения был отменен.

Определением Верховного Суда РФ от 16.03.2015 № 301-КГ15-2083 по делу № А79-4150/2013[4] решено, что суды пришли к правильному выводу о том, что антимонопольным органом не доказана совокупность условий, необходимых для признания действий (бездействия) истца (Администрации города Чебоксары) ограничивающими конкуренцию.

В Российской Федерации нет прецедентного права, но тем не менее, решение высшей судебной инстанции Российской Федерации допускает проведение общего собрания участников долевого строительства помещений в многоквартирном доме по выбору управляющей организации для управления многоквартирным домом.

9. Могут ли органы местного самоуправления помогать собственников помещений в многоквартирном доме провести общее собрание по выбору способа управления многоквартирным домом, выбора управляющей организации и определения условий договора управления?

Органы местного самоуправления обязаны инициировать общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме для выбора совета многоквартирного дома.

Тем не менее, поскольку не существует нормативного запрета органы местного самоуправления имеют право помогать собственникам помещений в многоквартирном доме готовить и проводить общие собрания по выбору способа управления многоквартирным домом, выбору управляющей организации, определения условий договора управления и по другим вопросам управления многоквартирными домами.

При этом в соответствии с ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления должны обеспечить «равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм». То есть не должно быть создания преференций управляющим организациям муниципальной формы собственности перед управляющими организациями частной формы собственности.

Кроме того, такая помощь не должна затруднять состязательность хозяйствующих субъектов и влиять на их конкуренцию в сфере управления многоквартирными домами.

10. В каких случаях решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме нельзя считать принятым?

В соответствии с пунктом 39 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75, в случае если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится. Поэтому выявление контрольно-надзорными органами случаев, когда решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме нельзя считать принятым, влияет на квалификацию ситуации: было ли до дня проведения открытого конкурса принято и реализовано решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Во-первых, согласно ч. 6 ст. 46 ЖК РФ «собственник помещения в многоквартирном доме вправе обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в данном доме с нарушением требований» ЖК РФ, в случае:

если он не принимал участие в этом собрании или голосовал против принятия такого решения;
если таким решением нарушены его права и законные интересы.

При этом «заявление о таком обжаловании может быть подано в суд в течение шести месяцев со дня, когда указанный собственник узнал или должен был узнать о принятом решении».

Законодатель устанавливает не перечень формальных нарушений, которые могут являться основанием для отмены обжалуемого решения общего собрания собственников, а требует выяснения влияния нарушения на реализацию прав собственников помещений в многоквартирном доме принимать решения на общих собраниях. Так, согласно ч. 6 ст. 46 ЖК РФ «суд с учетом всех обстоятельств дела вправе оставить в силе обжалуемое решение», если:

голосование указанного собственника не могло повлиять на результаты голосования;
допущенные нарушения не являются существенными;
принятое решение не повлекло за собой причинение убытков указанному собственнику.

Для оставления в силе обжалуемого решения собрания перечисленные последствия нарушений требований к созыву и проведению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме должны присутствовать в совокупности.

Во-вторых, необходимо выявить и доказать в суде подделку подписей собственников помещений в многоквартирном доме, фальсификацию сообщения о проведении общего собрания, фабрикацию протокола неуполномоченными лицами.

11. В каких случаях судом или подразделением ФАС может быть отменены итоги проведенного органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой?

К наиболее распространенным нарушениям органами местного самоуправления Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75, при выявлении которых судом или подразделением ФАС могут быть отменены итоги проведенного органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом-новостройкой можно, в частности, отнести:

применение положений, регулирующие порядок осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Проводимый органом местного самоуправления открытый конкурс не направлен на удовлетворение муниципальных нужд, не предполагает оплату работ и услуг управляющей организации за счет средств местного бюджета. Получателями услуг по договору управления являются собственники помещений, а не органы местного самоуправления. Поэтому процедура проведения конкурса регулируется исключительно нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации и Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75;
неразмещение организатором конкурса или по его поручению специализированной организацией на официальном сайте торгов (www.torgi.gov.ru) в установленный извещения о проведении конкурса, конкурсной документации (п. 32 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75). Размещение такой информации в любых средствах массовой информации, в том числе в электронных средствах массовой информации не может заменить обязанность по размещению информации на официальном сайте торгов;
неотражение в извещении о проведении конкурса, конкурсной документации информации об объекте конкурса, предусмотренной п. 38 и 41 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75;
включение в конкурсную документацию требования о предоставлении претендентами документов, не предусмотренных п. 52 и 53 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75;
допущение к участию в открытом конкурсе по отбору управляющей организации – претендента, который не соответствует обязательным требованиям, установленным п. 15 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75;
расширение установленного п. 15 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75, перечня требований, который является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию в силу п. 16 Правил, или нарушение установленных п. 17 Правил требований к проверке соответствия претендентов требованиям, указанным в пп. 2 - 6 п. 15 Правил. При этом недопустимо включать в конкурсную документацию требования о предоставлении претендентами документов, подтверждающих их соответствие обязательным требованиям (справки об отсутствии задолженности по налоговым платежам и платежам в государственные внебюджетные фонды, о неприостановлении деятельности и т.д.), за исключением требования, установленного пп. 1 п. 15 Правил;
применение при расчете размера обеспечения исполнения обязательств НДС (п. 42 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75), т.к. формула расчета размера обеспечения исполнения обязательств не предполагает каких-либо дополнительных составляющих, а в составе коэффициента Р_ои учтена сумма НДС (1,18);
отказ от проведения конкурса допускается исключительно по основаниям, установленным Правилами, утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. №75.

Дмитрий ГОРДЕЕВ, ведущий юрисконсульт Направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города»

___________________________________

[1] См. http://simbirsk.city/2017/04/07/andrej-vorozhetsov-pytalsya-podygrat-ooo-uk-tset-na-rynke-upravleniya-domami/

[2] См.: http://obozvrn.ru/fas-na-kuluarnost-myeriyu-voronezha-pyt/

[3] См. Определением Верховного Суда РФ от 02.08.2016 №305-КГ16-9685.

[4] См. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=420948#0

Печать

Законодательство Эксплуатация

21 октября 2024 09:00

Особенности создания объектов социальной инфраструктуры в проектах комплексного развития территорий

Актуальную тему КРТ продолжает анализировать один из ведущих экспертов портала ЕРЗ.РФ, заместитель генерального директора АО «МР Групп» к. ю. н. Андрей КИРСАНОВ.

Фото: © Александр Замараев / Фотобанк Лори

Одним из основных условий при территориальном планировании, градостроительном проектировании и зонировании, а также при планировке территорий и архитектурно-строительном проектировании в целях комплексного развития территорий (далее — КРТ) являются требования об удовлетворении запроса жителей на объекты социальной инфраструктуры.

На протяжении многих лет вопрос об обязанности региональных застройщиков жилья строить объекты социальной инфраструктуры при комплексном развитии застроенных и комплексном освоении новых территорий продолжал оставаться не просто актуальным, а очень острым. Было принято считать, что такая обязанность является безусловной, а при отсутствии решения по вопросу обеспеченности новостроек социальной инфраструктурой разрешения на строительство жилья вообще не должны были выдаваться. Теперь дискуссия на эту тему вышла на новый уровень.

25 июля 2024 года Госдума приняла в первом чтении законопроект №664897-8, который добавляет новое существенное условие договора о КРТ жилой застройки — обязанность лица, заключившего договор о КРТ (далее — частный партнер), за счет собственных средств и (или) средств бюджета бюджетной системы РФ осуществить строительство объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, а также объектов, предназначенных для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на территории комплексного развития.

Такое общее упоминание объектов социальной инфраструктуры в данном законопроекте допускает очень широкое толкование. Перечень этих объектов, а именно учреждений, организаций и предприятий, необходимых для обслуживания жителей населенных пунктов, приведенный в Своде правил СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», весьма обширен. Он начинается с дошкольных образовательных организаций и заканчивается кладбищами.

К слову, последнее может оказаться важным при реализации масштабных проектов комплексного развития незастроенных территорий или, по-старому, комплексного освоения территорий (далее — КОТ). При реализации проекта КОТ «Новое Ступино» в Московской области администрация Ступинского муниципального района пыталась обязать нас выделить земельный участок (далее — ЗУ) из числа ЗУ, находящихся в частной собственности застройщика, под такой объект социальной инфраструктуры и построить там крематорий. И только мое обращение к российскому законодательству о погребении и похоронном деле, в соответствии с которым организация похоронного дела должна осуществляться органами местного самоуправления, помогло тогда снять это требование.

Фото: erzrf.ru

Не будет лишним напомнить, что ни мастер-планы, ни документы территориального планирования, ни генеральные планы, ни правила землепользования и застройки, ни градостроительные регламенты, ни документация по планировке территории, ни градостроительные планы земельных участков не являются правовыми основаниями для возникновения юридической обязанности застройщиков жилья создавать объекты социальной инфраструктуры и передавать их в публичную собственность. Основанием для возникновения такой обязанности могут быть сделки, в частности договор о КРТ. Кроме этого к числу таких оснований относятся акты государственных органов и органов местного самоуправления, а также судебные решения. Только эти документы являются основаниями для возникновения гражданских прав и обязанностей, связанных с созданием инфраструктурных объектов.

Поскольку законопроект №664897-8 устанавливает новые жесткие требования к частному партнеру, это вызывает сразу несколько вопросов. Приведу некоторые из них.

Во-первых, порядок принятия решения о КРТ не предусматривает необходимость финансово-экономического обоснования проекта, поэтому непонятно, насколько экономически обоснованной будет такая финансовая нагрузка на частного партнера.

Во-вторых, кем и на основании чего будет решаться вопрос «и (или)» в части публичного либо частного источника финансирования.

В-третьих, означает ли это самое «и» возможность софинансирования создания инфраструктурных объектов.

А самое главное — такое дополнение существенных условий договора о КРТ сделает невозможным участие частного партнера в заключаемых сегодня договорах участия в развитии инфраструктуры на застраиваемой территории, договорах о социальный взносах или договорах об инфраструктурных сборах в тех случаях, когда экономика проекта не позволяет частному партнеру взять на себя 100-процентное финансирование школ и детских садов. Поскольку обязанность частного партнера построить инфраструктурные объекты станет не факультативным, как в действующей редакции Градостроительного Кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), а обязательным существенным условием, то без достижения соглашения по этому условию договор о КРТ не будет считаться заключенным (ч. 1 ст. 432 ГК РФ).

Фото: ecovidnoe.ru

Основные проблемы все-таки возникают по поводу строительства детских садов и школ. Поэтому от общего вопроса об обязанности создавать инфраструктурные объекты перейдем к конкретному вопросу об обязанности строить именно эти объекты.

Имеет ли правовое обоснование укоренившееся в сознании чиновников мнение о том, что строительство детских садов и школ является безусловной обязанностью застройщиков жилья? Что интересно, не только чиновники, но и многие застройщики также принимают это на веру.

Обращение к законодательству дает другой ответ на этот вопрос, т. к., согласно общему правилу:

• создание образовательных организаций субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования (п. 1 ст. 8 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»);

• создание муниципальных образовательных организаций относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов в сфере образования (п. 1 ст. 9 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Очевидно, что такие полномочия одновременно являются обязанностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

При этом юридическая ответственность публичных партнеров за создание образовательных организаций не установлена, и вместо этого получило широкое распространение применение принципа социальной ответственности бизнеса.

В настоящее время обязанности сторон договора о КРТ по строительству объектов социальной инфраструктуры являются не обязательными, а факультативными:

• договор о КРТ может предусматривать обязательство застройщика безвозмездно передать в государственную или муниципальную собственность объекты социальной инфраструктуры, построенные за его счет (пп. 1 п. 5 ст. 68 ГрК РФ);

• договор о КРТ может предусматривать обязанность публичного партнера обеспечить строительство объектов социальной инфраструктуры (п. 7 ст. 68 ГрК РФ).

Фото: © Victoria Demidova / Фотобанк Лори

Как было показано выше, общим правилом является обязанность публичного партнера создавать образовательные учреждения, в связи с чем заметим, что возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также обременительные или трудновыполнимые требования к организациям, современное российское законодательство относит к числу коррупциогенных факторов (ст. 1 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов …»).

Законопроект №664897-8 переводит факультативное существенное условие договора о КРТ об обязанности создавать инфраструктурные объекты в разряд обязательных существенных условий, что и послужило поводом для новых вопросов и продолжения дискуссии.

Что же можно предложить для того, чтобы законопроект №664897-8 конкретно отвечал на возникающие у практиков вопросы о создании детских садов и школ в проектах КРТ?

Начнем с того, что принятие обоснованного решения об определении стороны договора о КРТ, обязанной построить объекты социальной инфраструктуры, невозможно без финансово-экономического обоснования проекта КРТ. Это условие должно стать дополнением процедуры принятия решения о КРТ (ст. 66 ГрК РФ).

А что касается вариантов финансирования строительства детских садов и школ, то их может быть несколько, и в законопроекте №664897-8, по моему мнению, их следует конкретизировать, чтобы избежать обвинения должностных лиц в коррупции и превышении должностных полномочий.

Вариант 1

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют финансирование строительства объектов социальной инфраструктуры, необходимой для реализации указанными органами полномочий по вопросам, относящимся в соответствии с законом к их ведению.

Финансирование в этом случае осуществляется, как это предусмотрено законопроектом №664897-8, за счет средств бюджета бюджетной системы РФ. К бюджетам бюджетной системы РФ относятся не только федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

При таком варианте возможно также при необходимости использование инструмента бюджетного кредитования.

Вариант 2

При соответствующем финансово-экономическом обосновании публичный и частный партнер могут осуществлять софинансирование создания объектов социальной инфраструктуры. После получения частным партнером разрешения на ввод в эксплуатацию построенный объект передается в публичную собственность. Финансовое участие публичного партнера может быть ограничено, например, суммой, не превышающей 60% сметной стоимости создания объекта социальной инфраструктуры.

При таком варианте возможно использование инструмента субсидирования в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих у публичных партнеров при выполнении ими полномочий по предметам их ведения.

Фото: © Алексей Смышляев / Фотобанк Лори

Вариант 3

Оплата частным партнером инфраструктурного сбора в бюджет публичного образования по договору участия в развитии инфраструктуры на застраиваемой территории. Договор о КРТ в таком случае предусматривает обязанность публичного партнера по строительству инфраструктурных объектов.

Финансовое участие частного партнера в таком варианте может быть применимо, например, когда при соответствующем финансово-экономическом обосновании проекта КРТ сумма этого взноса не превышает 40% сметной стоимости создания объекта социальной инфраструктуры.

Вариант 4

Строительство объекта социальной инфраструктуры частным партнером за счет собственных или привлеченных средств с последующей его безвозмездной передачей в публичную собственность. Такой вариант может применяться в проектах строительства массового жилья эконом-класса.

При этом отметим, ни для кого не секрет, что коммерческие организации преследуют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и расходы по созданию объектов социальной инфраструктуры они несут для достижения именно этой цели, а не в качестве благотворительности.

Именно поэтому расходы на создание инфраструктурных объектов, безвозмездно передаваемых в государственную или муниципальную собственность, включаются в обоснованные затраты на осуществление деятельности, непосредственно не связанной с производством и реализацией (пп. 19.4 п. 1 ст. 265 НК РФ).

Вариант 5

Строительство объекта социальной инфраструктуры частным партнером за счет собственных или привлеченных средств с последующей его эксплуатацией коммерческим оператором.

Этот вариант может быть применим в проектах строительства жилья бизнес-класса.

Вариант 6

Строительство объекта социальной инфраструктуры частным партнером за счет собственных или привлеченных средств с последующим выкупом этого объекта публичным партнером за счет средств бюджета бюджетной системы РФ.

Такой вариант может применяться в случаях, когда осуществляется строительство объектов социальной инфраструктуры, необходимых для реализации публичными партнерами полномочий по вопросам, относящимся к их ведению.

Вариант 7

Строительство объекта социальной инфраструктуры частным партнером за счет собственных или привлеченных средств с условием о рассрочке или отсрочке выплаты публичным партнером компенсации частному партнеру его расходов. Договор о КРТ в случае применения рассрочки выплаты компенсации должен содержать условие о порядке, сроках и размерах платежей. А в случае применения отсрочки — условие о сроке выплаты компенсации после передачи введенного в эксплуатацию объекта и государственной регистрации права собственности публичного образования.

Большое количество вопросов вызывает также внесенный 6 августа 2024 года в Госдуму законопроект №690412-8.

Этим законопроектом предлагается дополнить перечень документов, необходимых для получения разрешения на ввод в эксплуатацию, актом приемки выполненных работ по строительству социальной инфраструктуры и подтверждением выполнения обязательств по строительству коммунальной и транспортной инфраструктур в соответствии с договором о КРТ. В пояснительной записке к законопроекту указано, что «строительство жилых домов и продажа квартир — это высокодоходный бизнес и застройщики прикладывают все усилия, чтобы получить прибыль, а строительство школ и поликлиник, кроме затрат и трудностей ввода в эксплуатацию, им ничего не приносит, именно поэтому без дополнительного контроля со стороны государства инфраструктура не появится».

Желание авторов законопроекта обеспечить опережающий ввод в эксплуатацию инфраструктурных объектов понять можно, но как это обеспечить в современных сложных экономических условиях? В таких условиях, по моему мнению, необходим не формальный административный контроль, а дополнительное бюджетное софинансирование низкомаржинальных проектов КРТ в той части этих проектов, которая связана с выполнением публичными партнерами их обязанностей, вытекающих из возложенных на них законом задач и предоставленных им полномочий.

Фото из архива А. Кирсанова

В Российской Федерации 89 субъектов и 1 117 городов, поэтому хотелось бы спросить авторов пояснительной записки к законопроекту №6901412-8: вы уверены в том, что утверждение о высокодоходном бизнесе застройщиков верно если не для всех, то для абсолютного большинства российских регионов и городов?

И если девеломпент недвижимости такой высокодоходный в России бизнес, то почему:

• региональные застройщики за пять лет не вышли на те объемы строительства жилья, которые были в России накануне перехода в долевом строительстве к счетам эскроу (на 1 августа 2019 года в активной фазе строительства находилось 120,6 млн кв. м жилья, а на 1 августа 2024 года данный показатель составлял 115,4 млн кв. м)?

• с 2019 года российские застройщики не могли получить проектное финансирование проектов общей площадью около 20 млн кв. м?

• потребовалось субсидирование низкомаржинальных проектов в 49 регионах РФ?

• по результатам 368 проведенных в РФ торгов на право заключения договора о КРТ было заключено всего 163 договора (по состоянию на 05.10.2023)?

• за 7 месяцев 2024 года застройщики ввели в эксплуатацию 18,5 млн кв. м многоквартирного жилья — на 6,1 млн кв. м меньше того, что было введено за 7 месяцев 2023 года?

• за 4 года, прошедших после принятия так называемого закона о КРТ (494-ФЗ от 30.12.2020), в активной стадии реализации механизм КРТ в настоящее время находится только в 76 из 89 субъектов РФ?

Если порядок подготовки решений о КРТ не будет дополнен требованием о необходимости финансово-экономического обоснования проектов, а законопроекты №664897-8 и №690412-8 будут приняты без уточнения и конкретизации правового регулирования отношений публичного и частного партнеров по поводу строительства школ и детских садов, то застарелая проблема не будет решена, возникнут новые административные барьеры, механизм КРТ будет пробуксовывать, а реализация межведомственного национального проекта «Инфраструктура для жизни» окажется под угрозой срыва, убежден Андрей Кирсанов (на фото).

Другие публикации по теме:

Комплексное развитие территорий: итоги, проблемы, перспективы

Эксперты: как сделать проекты КРТ более эффективными

Ирек Файзуллин: механизм КРТ и инфраструктурные кредиты помогают регионам увеличивать объемы жилищного строительства

Изменения в столичном законодательстве о КРТ

Лиц, осуществляющих КРТ, обяжут строить социальную инфраструктуру

Участие в торгах на КРТ девелоперов, не способных реализовать права жильцов при расселении из аварийных домов, предлагают ограничить

Утверждены правила заключения соглашения о КРТ

Как и когда могут проводиться торги на право заключения двух и более договоров о КРТ

Выписку ЕГРН предлагают дополнить сведениями о границах КРТ

Малогабаритное жилье планируют исключить из договоров о КРТ

Эксперты: проекты КРТ способствуют расширению географии девелоперов