Минстрой критикует институт негосударственной экспертизы. А что думают эксперты и застройщики?
По словам главы Минстроя Михаила Меня, уровень ответственности специалистов негосударственной экспертизы оставляет желать лучшего, и это, в частности, мешает соблюдению норм пожарной безопасности при строительстве и реконструкции зданий. Пятилетний итог работы института негосэкспертизы для портала ЕРЗ анализируют эксперты и застройщики.
Фото: www.samstroy.com
«К сожалению, у нас есть такое явление, как негосударственная экспертиза. Пока уровень ответственности и сотрудников, и экспертов там оставляет желать лучшего», — сказал Михаил Мень на заседании в Совете Федерации, упомянув про законопроект, предполагающий реформу данного института.
Напомним, что проект Федерального закона №374843-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части саморегулирования деятельности юридических лиц, осуществляющих негосударственную экспертизу проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий», подготовленный по инициативе Минстроя и внесенный в Госдуму Правительством РФ, 10 апреля принят депутатами в первом чтении.
Этим документом, о котором не раз писал портал ЕРЗ, предлагается ввести саморегулирование в сфере негосударственной экспертизы. Согласно нормам законопроекта, компании негосударственной экспертизы должны будут объединяться в СРО, которые станут членами НОПРИЗ. Кроме того, законопроектом устанавливаются дополнительные требования к организациям, занимающимся данной деятельностью.
Документом вводится обязательность возмещения вреда в случае некачественного проведения экспертизы за счет формирования компфондов причинения вреда и обеспечения договорных обязательств.
СРО должны будут утверждать стандарты организации, которые позволят унифицировать требования к проведению негосэкспертизы проектной документации или инженерных изысканий и к подготовке заключений экспертизы.
При этом устанавливается требование о наличии в штате экспертной организации не менее 5 экспертов, для которых эта организация является основным местом работы. Нанимать экспертов по гражданско-правовым договорам организация сможет только при соблюдении данного условия.
Помимо этого, вводится запрет на одновременное совмещение деятельности по проведению негосэкспертизы проектной документации или результатов инженерных изысканий с деятельностью по подготовке такой документации, а также с деятельностью по строительству, капремонту, реконструкции объектов капитального строительства, производству и продаже строительных материалов.
Законопроектом предлагается уточнить требования и ответственность самих экспертов. А именно, минимальный стаж работы в сфере подготовки или экспертизы проектной документации или инженерных изысканий для потенциальных экспертов увеличен с 5 до 7 лет.
Вводится ответственность экспертов в виде аннулирования аттестата (без права переаттестации в течение 3-х лет) за выдачу положительного заключения на «несоответствующую» техрегламентам документацию или результаты инженерных изысканий, а также иные нарушения законодательства в сфере деятельности экспертов.
«Принятие предлагаемых законопроектом изменений повысит качество проведения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, что в свою очередь позволит повысить безопасность зданий и сооружений», — отметил заместитель министра строительства РФ Хамит Мавлияров, представлявший документ в парламенте.
Фото: www.n911.ru
«Я думаю, что после принятия этого законопроекта такого количества негосэкспертизы не останется. Наверное, они будут сливаться, укрупняться и объединяться. И это, наверное, правильно», — отметил Михаил Мень (на фото).
По просьбе портала ЕРЗ данный законопроект комментируют руководители авторитетных объединений организаций государственной и негосударственной экспертизы, а также крупный застройщик, имеющий опыт взаимодействия с негосударственной экспертизой.
Президент Национального объединения организаций экспертизы в строительстве (НОЭКС) Шота ГОРДЕЗИАНИ (на фото):
«15 марта 2010 года, выступая на совещании по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления госуслуг в сфере строительства, Владимир Путин отметил: «Серьезного внимания заслуживает идея реформирования системы экспертизы проектной документации. Необходимо ликвидировать искусственную монополию в этой сфере, серьезно уменьшить издержки застройщиков». «Мы сами некоторое время назад создали эту ситуацию, — подчеркнул он, добавив: — Там явно есть проблемы. Нужно поправить».
Эта рекомендация стала основой формирования института негосударственной экспертизы проектной документации. Сегодня, спустя семь лет с момента принятия федерального закона о негосударственной экспертизе, можно сказать, что этот институт состоялся.
Как известно, в соответствии с российским законодательством, застройщику предоставлено право выбора при обращении в организации государственной или негосударственной экспертизы для получения заключения по проектной документации и/или результатам инженерных изысканий. По официальным данным в 2016 году в системе негосударственной экспертизы подготовлено около 40% от общего числа всех заключений по проектной документации и результатам инженерных изысканий. Это свидетельство того, что бизнес проголосовал за институт негосударственной экспертизы.
Другим итогом является реально достигнутая минимизация монополии государственной экспертизы. Но главное, это практически подтверждает возможность ликвидации административного давления на бизнес в процессе экспертизы и административного влияния на ее результаты.
Уже одно это позволяет считать стратегически верным дальнейшее развитие института негосударственной экспертизы. Но именно это пришлось не по душе чиновникам, особенно на местах, в субъектах РФ. Чиновникам очень трудно отказаться от власти над бизнесом: это не входит в их планы. Именно там была объявлена война негосударственной экспертизе, в ходе которой был привлечен весь имеющийся административный ресурс и нарушены действующие законодательные и нормативные правовые акты РФ.
Профессиональному экспертному сообществу в лице Национального объединения организаций экспертизы в строительстве (НОЭКС) пришлось приложить немало усилий, чтобы с привлечением ФАС, Конституционного и Верховного судов РФ отменить целый ряд положений законодательных и нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральным законам и направленных на создание искусственных административных барьеров в работе негосударственной экспертизы.
Фото: www.esyakutia.ru
Подчеркну: я высказываю свою точку зрения, которая сложилась давно и подтвердилась в результате анализа кемеровских событий. По крайней мере, стало ясно, что нередкие случаи давления чиновников на бизнес, проектные и экспертные организации при строительстве (реконструкции) объектов капитального строительства вызвано отнюдь не стремлением обеспечить условия безопасного строительства и эксплуатации объектов. Отсюда и попытки все свои промахи списать на кого-нибудь, ну для начала хотя бы на негосударственную экспертизу — которая, как известно не участвует в реализации проектных решений ни на стадии строительства, ни на стадии эксплуатации.
Между тем нерешенных вопросов, связанных с безопасностью объектов капитального строительства на стадиях проектирования и экспертизы достаточно. Остановимся на некоторых из этих вопросов.
Мы хорошо помним то время, когда с подачи тех же чиновников, не посоветовавшись с профессиональным сообществом, с введением закона о техническом регулировании были объявлены вне закона все нормативные документы по проектированию объектов капитального строительства. Хотя профессионалы убеждали, что только эти документы могут служить доказательной базой выполнения требований технических регламентов при проектировании объектов капитального строительства. В итоге система технического нормирования была развалена. И только спустя несколько лет пришло понимание абсурдности такого решения.
Но что нам предложили взамен? Далеко не всем понятную систему разделения нормативных документов (а значит, и требований к проектированию объектов) на обязательные для исполнения и добровольные нормы. Такой подход при создании объекта капитального строительства практически всегда на практике обусловливает различное толкование у застройщиков, проектировщиков и экспертов необходимость применения тех или требований, изложенных в нормативных документах добровольного применения.
И надо было случиться пожару в Кемерово, унесшему десятки жизней детей и взрослых, чтобы пришло понимание необходимости создания единого нормативного документа с изложением всех требований, которые должны быть выполнены в проектной документации для обеспечения условий безопасности объекта капстроительства (имеется в виду законопроект об обязательных требованиях к строительству объектов, о разработке которого после трагедии в Кемерово заявил замминистра строительства Хамит Мавлияров — Ред.).
Далее. Законодатели предусмотрели возможность разработки специальных технических условий (СТУ) для проектирования объектов в случае недостаточности требований по безопасности и надежности или отсутствия каких-либо требований в действующих нормативных документах. При этом законодатели рассчитывали на исключительные случаи разработки СТУ, поскольку нормы проектирования должны быть достаточно полными и постоянно актуализироваться. Однако из инструмента, предназначенного для повышения безопасности объектов, СТУ превратились в предмет коммерции. Практически по всем проектируемым объектам предусматривается разработка СТУ по пожарной безопасности, и, разумеется, за хорошие деньги. А ведь СТУ — это обязательный для исполнения нормативный документ. И он должен разрабатываться и утверждаться в порядке, установленном для нормативных документов. А что происходит на практике?
Например, Минстрой РФ передал полномочия по согласованию СТУ городу Москве, как субъекту РФ. На мой взгляд, это неправомерно, поскольку в соответствии со ст. 71 Конституции РФ вопросы технического регулирования отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации и не являются предметом совместного ведения с субъектами РФ. А СТУ как раз является документом технического регулирования. Кроме того, согласование СТУ в г. Москве поручено московской городской государственной экспертизе, которая сама же потом проверяет проектную документацию на соответствие этим СТУ.
Разработка специальных технических условий должна носить исключительный характер, они должны согласовываться только с Минстроем РФ — органом, уполномоченным государством регулировать сферу технического нормирования. Думаю, что и в случае с кемеровским пожаром недостатки мероприятий по пожарной безопасности в проектной документации были прикрыты соответствующими СТУ. Вывод? Коммерциализация процесса создания нормативных документов недопустима.
Часто возникает вопрос об уровне компетентности и ответственности экспертов, осуществляющих деятельность в организациях негосударственной экспертизы. Во-первых, следует отметить, что при аттестации экспертов не предусматривается разделения на требования для экспертов государственной и негосударственной экспертизы. Исключение одно: аттестация экспертов на право подготовки заключений по опасным, технически сложным и уникальным объектам, экспертиза проектной документации по которым отнесена к полномочиям ФАУ «Главгосэкспертиза России».
Между тем система аттестации экспертов, созданная чиновниками в 2012 году без привлечения профессионального сообщества, изначально была коммерциализирована. К сожалению, эта система в основе своей сохранила старые принципы аттестации. В результате приобретать аттестаты экспертов стало достаточно легко, что переполнило рынок специалистами мало соответствующими этому статусу. И сегодня находятся ловкие дяди, возглавляющие различные организации, которые за достаточно хорошую плату за два дня обучают специалистов «правильно нажимать на правильные кнопки», выдавая в итоге аттестат эксперта.
Профессиональному сообществу не нужны такие эксперты, они объединяются и создают недобросовестные экспертные организации, не гнушающиеся устраивать куплю-продажу экспертных заключений.
В настоящее время в Госдуму внесен и принят в первом чтении законопроект о саморегулировании в системе негосударственной экспертизы. В подготовке этого законопроекта ко второму чтению активное участие принимает НОЭКС.
С принятием этого закона у профессионального экспертного сообщества появится реальная возможность изменить концепцию подготовки кадров экспертов. На наш взгляд, принципиальным недостатком системы аттестации является то, что не дается оценка профессиональным качествам претендентов на статус эксперта, не учитываются результаты работы претендента в проектной или экспертной организации. И, конечно, претендент должен иметь стаж работ в проектной организации не менее 10 лет. Это тот минимальный срок, который позволяет претенденту приобрести определенные знания и опыт проектирования для оценки в последующем результатов работы других организаций и специалистов.
В конечном итоге безопасность объекта на стадии проектной документации во многом зависит от уровня квалификации эксперта. А этот уровень формируется только в результате длительной работы над проектной документацией серьезных объектов. Так что вопрос подготовки экспертов значительно сложнее, чем это представляется тем организациям, которые за определенную плату пытаются за короткое время просто «натаскать» специалиста для получения аттестата. Именно эти организации наносят самый непоправимый вред системе экспертизы — а, следовательно, и обеспечению безопасности объекта на стадии экспертной оценки проектных решений.
Повторю то, что отмечал неоднократно. Следует создать ясную и понятную всем участникам систему обеспечения безопасности объектов капитального строительства на всех стадиях жизненного цикла объекта. Однако логика наших действий, к сожалению, часто не укладывается в правила здравого смысла.
Нет сомнений, что лучше всех владеет проектными решениями проектная организация — автор проекта. Она же заинтересована в реализации проекта без каких-либо отступлений и упрощений. На практике же проектная организация отстраняется от контроля реализации проектных решений.
Этот контроль поручается строительному надзору — организации, которая по определению не может полноценно осуществлять контроль реализации проектных решений. Ее специалисты не владеют проектной документацией — их задача должна заключаться в организации входного контроля строительных материалов, конструкций и изделий и соответствия их качественных характеристик требованиям проектной документации, а также контроля выполнения требований технических регламентов при производстве строительно-монтажных работ.
Я убежден, что только при таком разделении ответственности можно обеспечить полноценный контроль строительства объекта. Заключение о соответствии построенного объекта проектным решениям (ЗОС) должно подписываться и органом строительного надзора, и проектной организацией. Для этого авторский надзор со стороны проектной организации следует вновь сделать обязательным, и каждый должен нести ответственность за те решения, контроль реализации которых он осуществлял», — делает вывод эксперт.
Президент Ассоциации экспертов в строительстве, генеральный директор ООО «Центрэкспертиза» Андрей АКИМОВ:
«17 апреля на заседании в Совете Федерации министр строительства и ЖКХ РФ Михаил Мень отметил, что негосударственная экспертиза в строительстве мешает соблюдению норм пожарной безопасности, а уровень ответственности и сотрудников, и экспертов там оставляет желать лучшего.
В сложившейся ситуации невозможно не согласится с Михаилом Александровичем. Ни для кого не секрет, что рынок негосударственной экспертизы его недобросовестными участниками уже давно превращен в настоящий вертеп. Экспертная сфера перенасыщена физическими лицами: в реестре числится более 15 тыс. экспертов на 800 (!) негосударственных экспертиз. Здоровой конкуренции в экспертизе не было изначально — ни на уровне организаций, ни на уровне специалистов. Девальвация стоимости услуг по оценке проектов произошла практически сразу после создания института.
И основная причина такой ситуации не в представителях бизнеса, которые подстроились под кривую систему с отсутствием контроля и формализмом в процессах допуска, а в правилах, которые государственный регулятор (в 2012 году это был Минрегион России) установил для рынка. В долгом отсутствии реакции на сигналы добросовестных предпринимателей и их объединений о серьезных проблемах в области экспертизы, которые неоднократно поступали во все возможные инстанции.
Конечно, львиная доля и компаний, и экспертов — это случайные для экспертной сферы люди и организации, которые 5 лет пользовались бюрократическим подходом к наделению их правом проводить экспертизу. Их компетенции и цели всем понятны, но это картина даже не вчерашнего дня. И давно назревшие законодательные нововведения, наконец, частично снимут напряженность в экспертизе. Проект Федерального закона №374843-7, предусматривающий распространение саморегулирования на негосударственную экспертизу и ужесточающий требования к организациям и экспертам, принят в первом чтении Госдумой 10 апреля. И это, как говорится, хорошее начало.
Вместе с тем, как и в период становления негосударственной экспертизы, мы сейчас работаем над тем, чтобы вновь обратить внимание госрегулятора и профильного Комитета ГД РФ на проблемы и, местами, перегибы, нашедшие отражение в принимаемых изменениях в Градостроительный кодекс РФ. Прежде всего, нельзя допустить расползание микро-СРО в новой сфере. Саморегулироваться должны профессионалы, а не чиновники от СРО. Поэтому мы с коллегами из Ассоциации экспертных организаций в строительстве и другими организациями и объединениями сошлись во мнении, что минимальное количество членов СРО должно быть не менее 50. Это позволит создать несколько относительно крупных НКО, с которыми и регуляторам будет удобнее работать, и аппаратам этих НКО не надо придумывать, откуда деньги брать на проверку своих членов.
Фото: www.aquas-spb.ru
Существенной проблемой для всех участников рынка, в том числе и крупных добросовестных компаний, станет обязанность иметь в штате по основному месту работы экспертов по всем направлениям деятельности в заявленной сфере, а их 17. Не говоря о дефиците кадров в отрасли (к примеру, экспертов по инженерно-гидрометеорологическим изысканиям в России всего чуть более 100), держать такой штат экспертов на сегодняшний день смогут себе позволить лишь считанное количество компаний, из которых даже одно СРО не организуешь. Но, суть в том, что ряд экспертов даже не используются на объектах, которые находятся в компетенции негосударственной экспертизы.
Никто из участников разработки законопроекта ни разу не смог внятно ответить на простой вопрос: зачем негосэкспертизе, к примеру, постоянно держать в штате и платить зарплату эксперту по направлению «Организации строительства», если проект организации строительства обязателен для разработки только на бюджетных объектах, которые направляются исключительно в государственную экспертизу.
То же самое относится к эксперту по газовым системам. С учетом того, что, допустим, в Московском регионе жилые дома давным-давно не проектируют с газовым оборудованием, это явный перебор и лишняя, ничем не оправданная нагрузка на экспертную организацию.
В последнее время прозвучали острые заявления о некачественной негосударственной экспертизе. Так, депутат от КПРФ Алексей Куринный на первом чтении указал на то, что по вине негосударственной экспертизы происходят такие трагедии, как кемеровская.
Во-первых, не нужно упускать тот факт, что старый закон, разработанный Минрегионом, все экспертные организации, и ГАУ и ООО, собрал в одну кучу. То есть независимо от формы собственности, организации, в том числе и государственные, по своей инициативе достаточно просто получают аккредитацию на негосударственную экспертизу. Из 400 компаний, хоть как-то работающих на рынке, примерно 60 составляют государственные организации, получившие право выпускать «заключение негосударственной экспертизы».
Фото: пресс-служба МЧС РФ
В новом законе эти разные формы экспертизы разделены. Государственные экспертизы должны работать только в рамках переданных государственных полномочий от Российской Федерации. Негосударственные же будут работать в режиме жесткого саморегулирования с повышенными (применительно к проектировщикам) финансовыми обязательствами. К слову, положительное заключение на проект, созданный на промышленной земле, в котором впоследствии произошла кемеровская трагедия, к сведению неосведомленных лиц, выдала Кемеровская ГОСУДАРСТВЕННАЯ экспертиза.
Во-вторых, в настоящее время и застройщики, и органы власти, регулирующие строительство, достаточно внимательно относятся к заключениям негосударственной экспертизы. В то же время, не всегда удается проверить качество работы экспертизы государственной. Мы знаем, что на местах она в первую очередь подчиняется своим региональным начальникам. А это не всегда хорошо!
Например, проверками государственных экспертиз Минстрой России начал заниматься в плановом порядке только в этом году — и уже несколько экспертиз сразу оказались в «черном списке». А чем закончилось расследование одной из крупнейших аварий последних лет — разрушение машинного зала 2-й очереди Загорской ГАЭС (порядка 12 млрд руб. убытков) мы, наверное, никогда не узнаем, так как это заключение было выдано ФАУ «Главгосэкспертиза». А поскольку ФАУ является главным судьей всех экспертиз (по заявлению должностных лиц Правительства РФ), то кто же может судить судью?
В-третьих, к сожалению, практически все крупные аварии последних лет, начиная с трагедии с аквапарком в Москве и заканчивая обрушением общежития воинов-десантников в Омске — это дело рук государственных организаций, недобросовестных и неквалифицированных экспертов, а также государственных органов строительного надзора. Об этом еще предстоит серьезно подумать.
И в-четвертых. На рынке частной экспертизы есть реальная конкуренция, творческая и правовая соревновательность. Эксперт негосударственной экспертизы должен убедить в своей правоте и застройщика, и проверяющие его региональные надзорные органы, которые полномочны принимать решение о включении или не включении заключений и проектной документации в ИСОГД (такая практика существует в Москве и Московской области, хотя она, как отмечал портал ЕРЗ, признана Верховным судом незаконной).
В отличие от частного эксперта, государственный эксперт — это чиновник, хотя квалификационные требования у них и одинаковые. С ним не поспоришь — нужно выполнять все его указания, предписания, пожелания. Мотивации — ноль. Поэтому зачастую заказчикам, несмотря на свое принципиальное несогласие с его решениями (нередко совершенно справедливое) приходится делать то, что велит работник государственной экспертизы. Очень часто замечания государственных экспертов носят чисто вкусовой характер, чересчур формальны или вообще безосновательны.
Институт частной экспертизы еще слишком молод, чтобы можно было увидеть последствия его существования: ему всего 5 лет. Я не исключаю, что когда-нибудь мы еще вспомним недобрым словом бывший формализм в данной сфере. Однако на сегодня рассуждения о несостоятельности данной сферы деятельности — не более чем популизм.
В ближайшем будущем нам предстоит большая работа по реформированию экспертной сферы, и мы надеемся, что рынок экспертизы станет цивилизованным, а конкурентная среда получит оздоровление. Во всяком случае, законопроект № 374843-7 и Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 №1719, внесшее изменения в Постановление Правительства РФ «О порядке аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» №217 от 31.03.2012, дают этому процессу позитивное начало», — резюмировал Андрей Акимов.
Председатель Совета директоров компании «Полис Групп» (15-е место в ТОП застройщиков по РФ, 3-е место в ТОП по Ленинградской области и 13-е место в ТОП по Санкт-Петербургу) Дмитрий СМИРНОВ (на фото):
Фото: www.polis-group.ru
«Появление негосударственной экспертизы в 2012 году существенно упростило жизнь застройщикам, — отметил руководитель компании. — За счет ужесточения конкуренции после прихода на рынок частных компаний, услуга стала более доступной, а сроки ее проведения сократились в разы. Это также позволило разгрузить государственный институт, так как частники взяли на себя внушительную часть объемов, которые ранее мог выполнять только госорган.
Компания «Полис Групп» сотрудничает как с Центром государственной экспертизы, так и с негосударственными организациями.
Введение системы саморегулирования для компаний негосударственной экспертизы — это дополнительный контроль их деятельности, что, конечно же, является плюсом. Это также приведет к сокращению рынка за счет ухода недобросовестных и мелких игроков.
В целом мы положительно оцениваем законодательные новшества. Главное, чтобы они не привели к увеличению стоимости услуг и продлению сроков прохождения экспертизы», — подчеркнул топ-менеджер.
Другие публикации по теме:
Трагедия в Кемерове как следствие системных ошибок в отрасли: мнение эксперта
Для чего нужен единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации
Законопроект о саморегулировании негосударственной экспертизы: мнение экспертов
В системе экспертизы проектной документации вводится саморегулирование
Институт строительной экспертизы: прошлое, настоящее и будущее
Минстрой России утвердил специализацию экспертов в сфере экспертизы проектирования и изысканий