Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ приняла прецедентное решение о признании незаконным решения Комитета по архитектуре и градостроительству г. Москвы об отказе в регистрации и размещении в ИСОГД проектной документации и положительного заключения экспертизы.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации 29.03.2018 признала незаконным решение Москомархитектуры в отказе регистрации и размещении в интегрированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности проектной документации и положительного заключения экспертизы от 26.01.2017 №77-2-1-2-0007-17 по объекту капитального строительства «Комплекс апартаментов с подземной автостоянкой по адресу: Москва, Рязанский переулок, вл. 13, стр. 1, 6, 11, 116, внутригородское муниципальное образование Красносельское, ЦАО».

Этим решением Верховный Суд поставил окончательную точку в длящемся более года споре организаций негосударственной экспертизы с правительством Москвы о законности созданной в столице региональной системы регулирования деятельности негосударственной экспертизы. Система признана незаконной.

Федеральное законодательство

Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса РФ для получения разрешения на строительство требуется предоставить перечень документов, который в числе прочего содержит проектную документацию планируемого к строительству объекта (отдельные разделы). После получения разрешения на строительство застройщик в течение десяти дней обязан передать в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) копии отдельных разделов проектной документации.

При несоблюдении указанной нормы застройщик в соответствии со ст. 55 Кодекса не может получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Московское законодательство

Московские власти идут в авангарде перевода прохождения строительных процедур в электронную форму. Постановлением Правительства Москвы № 436-ПП от 04.08.2014 было определено, что с 1 ноября 2014 года государственная услуга по выдаче разрешения на строительство предоставляется только в электронной форме. Этим же постановлением было определено, что проектная документация относится к документам, которые для выдачи разрешения на строительства не предоставляются застройщиком, а самостоятельно запрашиваются в ИСОГД органом, выдающим такое разрешение. Соответственно, проектная документация должна быть заблаговременно предоставлена в электронной форме в ИСОГД. Этот вопрос отрегулирован другим актом.

Постановлением Правительства Москвы от 09.12.2016 №847-ПП были внесены изменения в Положение об интегрированной автоматизированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Москвы (ИСОГД Москвы), которым определен исчерпывающий круг лиц, имеющих право вносить информацию в ИСОГД Москвы:

• органы исполнительной власти города Москвы;

• организации, аккредитованные на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Этим же постановлением определено, что:

• передача сведений и документов в ИСОГД Москвы осуществляется в порядке и сроки, установленные регламентом информационного взаимодействия и соглашениями об информационном взаимодействии, заключаемым с оператором ИСОГД Москвы;

• вместе с проектной документацией в ИСОГД Москвы необходимо предоставлять заключение негосударственной экспертизы и решение об утверждении проектной документации.

Противоречия московского и федерального законодательства

Как видно, московское законодательство имеет существенные отклонения от законодательства федерального. В частности:

1) подавать проектную документацию в ИСОГД необходимо до, а не после выдачи разрешения на строительство;

2) подачу сведений в ИСОГД осуществляет организация негосударственной экспертизы, а не застройщик;

3) предоставлять в ИСОГД информацию необходимо в существенно большем объеме, чем это предусмотрено федеральным законодательством. «Лишними» являются некоторые разделы проектной документации, а также заключение негосударственной экспертизы и решение об утверждении проектной документации.

Фото: www.o-nedvizhke.ru

Регулирование деятельности негосударственной экспертизы

Переход на электронную форму выдачи разрешения на строительство имеет несомненные преимущества. Он ускорил и упростил для застройщиков прохождение процедуры. Поэтому созданные дополнительные административные барьеры особо никого не возмутили, если бы чиновники ограничилась только ими.

Однако нововведения решили использовать не только для создания электронного документооборота, но и для регулирования рынка негосударственной экспертизы. Пройдя процедуры подписания соглашений с оператором и предоставив комплекты документов оператору, организации негосударственной экспертизы неожиданно стали получать отказы в регистрации и размещении этих документов в ИСОГД Москвы.

Выяснилось, что оператор системы взял на себя функции проверки экспертных заключений. Причем такие его функции возникли из регламента информационного взаимодействия, который не является нормативным правовым актом. При этом проверку заключений негосударственной экспертизы по поручениям оператора системы осуществляет Москомэкспертиза, которая сама является одним из участников рынка негосударственной экспертизы. Такие действия московских властей ожидаемо вызвали протесты организаций негосударственной экспертизы.

ФАС России выявил нарушения

На жалобы организаций негосударственной экспертизы первым отреагировал ФАС России, который письмом от 30.01.2018 РП/5808/18 признал в действиях Москомархитектуры наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, выразившихся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности организаций, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы, путем установления требований, не предусмотренных законодательством РФ.

ФАС России обязала Москомархитектуру в срок до 27 марта 2018 года прекратить указанные действия, внести изменения в регламент информационного взаимодействия, а также принять меры по соответствующему изменению актов правительства Москвы. В случае невыполнения требования ФАС против Москомархитектуры будет возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Верховный Суд ставит точку

Позиция ФАС не является истиной в последней инстанции. Она может быть обжалована в суде. Причем с большой долей вероятности можно предположить, что в московском суде правительство Москвы выиграет дело против ФАС. Однако стало известно, что свою позицию по данному вопросу обозначил Верховный Суд. 

ООО «Московская негосударственная экспертиза строительных проектов» в споре о законности отказа в регистрации и размещении в ИСОГД Москвы проектной документации и положительного заключения экспертизы последовательно прошло все судебные инстанции. Истец по делу №А40-51465/2017 от 14.02.2017 проиграл Москомархитектуре в следующих столичных инстанциях:

08.06.2017 — в Арбитражном суде города Москвы;

11.08.2017 — в Девятом арбитражном апелляционном суде;

24.10.2017 — в Арбитражном суде Московского округа.

Однако Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу, 29.03.2018 определила отменить все решения нижестоящих судов по данному делу. Решение Москомархитектуры в отказе регистрации и размещении в интегрированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности проектной документации и положительного заключения экспертизы от 26.01.2017 №77-2-1-2-0007-17 признано несоответствующим Градостроительному кодексу РФ.

Теперь, когда позиция высшей судебной инстанции подтвердила позицию ФАС, правительству Москвы придется подчиниться федеральному законодательству и прекратить собственный контроль за организациями негосударственной экспертизы.

Фото: www.cashcirculation.ru

Комментарий участника спора

Как пояснил порталу ЕРЗ заместитель руководителя ООО «Московская негосударственная экспертиза строительных проектов» Сергей Артемов, формальной причиной отказа были ссылки на положения Градостроительного кодекса Москвы о «регулируемой застройке», согласно которым не допускается проведение негосударственной экспертизы в охранных зонах близ памятников культурного наследия, и здесь возможна только государственная экспертиза. Причем под такие зоны подпадает большая часть территории столицы в административных границах 2000 года.

В 2017 году эти статьи Градкодекса Москвы были отменены в силу их противоречия федеральному законодательству. Кроме того, Градостроительный кодекс РФ такой процедуры, как «регистрация проектной документации и положительного заключения в ИСОГД» не содержит. Федеральное законодательство определяет лишь обязанность направить эти документы в ИСОГД, причем не до, а после получения разрешения на строительство.

Как сообщил Сергей Артемов, только по его организации ждут своего рассмотрения еще три отказа Москомархитектуры.

Другие публикации по теме:

Для чего нужен единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации

Институт строительной экспертизы: прошлое, настоящее и будущее

С 21 июня в негосударственной строительной экспертизе вводится электронный документооборот. Комментарий эксперта

Пожар в кемеровском торговом центре «Зимняя вишня» — это не только «преступная халатность и разгильдяйство», о которых говорят власти. По мнению специалистов, к трагедии привели системные причины, которые необходимо проанализировать и предложить пути решения этих проблем в масштабах всей страны.   

Фото: пресс-служба МЧС РФ

Указом Президента Владимира Путина 28 марта в России объявлено Днем национального траура в связи с трагедией в Кемерово, где во время пожара в торговом центре «Зимняя вишня» погибли 64 человека, в том числе 41 ребенок.

«Что же у нас происходит? — с возмущением сказал глава государства на оперативном совещании в Кемерово. — Это ведь не боевые действия, не выброс метана в шахте неожиданный. Люди пришли отдыхать, дети. Мы говорим о демографии и теряем столько людей. Из-за чего? Из-за какой-то преступной халатности, из-за разгильдяйства. Как это вообще могло случиться? В чем причина? Последствия какие».

Фото: www.gazeta.ru

Как было доложено на совещании, очаг возгорания находился на четвертом этаже здания, где располагалась детская игровая площадка. В настоящее время рассматриваются две версии: самовозгорание в результате замыкания электрики либо применение открытого огня. К последней версии склоняется и руководство ТЦ: управляющая ООО «Зимняя вишня» Надежда Судденок заявила в суде, что пожар в торговом центре мог начаться в результате поджога, к которому, по ее словам, могут быть причастны подростки «разных национальностей», которые в последнее время часто посещали «Зимнюю вишню» и были замечены в хулиганстве.

«Воспламенение началось с поролона в батутном бассейне, который вспыхнул как порох», — подтвердил замгубернатора Кемеровской области Владимир Чернов.

«Мы сейчас назначили электротехническую, строительную, техническую экспертизу, — доложил на совещании глава Следственного комитета России Александр Бастрыкин. — Будем проводить в Петербурге в ...заведениях, которые специализируются на противопожарной безопасности, и будем восстанавливать причину этой трагедии».

При этом Бастрыкин отметил, что здание бывшего Кемеровского кондитерского комбината было в свое время преобразовано в торговый центр «Зимняя вишня» «в нарушение установленного порядка». «Будем разбираться, начиная с администрации города, которая в 2013 году дала разрешение на преобразование этой кондитерской фабрики в торговый центр. Видимо, с большими нарушениями, в том числе и строительными. Будем проводить строительную экспертизу, разбираться до конца в этом вопросе», — пообещал глава СК.

Фото: Алексей Дружинин / РИА Новости

«Нужно дать правовую оценку действий каждого должностного лица, — подчеркнул Президент. — …Нельзя прикрываться там какими-то каникулами (имеются в виду налоговые каникулы для малого бизнеса — Ред.). Справку никакую не получить без денег, а деньги заплатил — все что угодно подпишут, вот в чем беда. И плевать хотели на безопасность людей. Вот из-за чего все происходит», — заключил Владимир Путин.

Что касается противопожарной безопасности, то, как сообщил Бастрыкин, сигнализация в ТЦ не работала с 19 марта, «тем не менее, мер по исправлению этого недостатка не принималось», а систему оповещения (тревожную кнопку), когда начался пожар, находящийся на своем посту охранник Антюшин «по непонятным причинам не включил».

Не все понятно и с дымоудалением. Как признал в ходе совещания губернатор области Аман Тулеев, «двери закрыты, запасные выходы закрыты, и в полную мощь работает вентиляция в это же время, а дымоудаления никакого нет».

Ряд специалистов говорит о дешевых, горючих стройматериалах. Как сообщил «Известиям» компетентный источник, «ситуацию осложнило то, что огонь распространился по межстенному утеплителю с повышенной степенью горючести».

«Судя по видео, загорелся фасад торгового центра, потому что там был использован дешевый утеплитель, — полагает главный инженер новосибирского ТЦ «Эдем» Константин Стрежнев. — В Кемерово был сделан вентилируемый фасад: когда стены обиты утеплителем, на который сверху кладется плитка, чаще всего керамогранит. Помните, в 2012 году был пожар в «Сан Сити»? Вот в Кемерово примерно то же самое произошло…». По словам специалиста, качественная пожарная безопасность в торговом центре встает в копеечку: примерно в 15% от стоимости всего строительства, которое обходится в десятки миллионов рублей. Но это как раз тот случай, когда экономить нельзя, убежден инженер.

Так в чем, все-таки, кроется ключевая причина трагедии, унесшей столько человеческих жизней? В недостатках проекта или в неправильной эксплуатации объекта, осложнившейся, как это часто бывает, пресловутым человеческим фактором?

Свое видение ситуации в комментарии порталу ЕРЗ обрисовал президент Национального объединения организаций экспертизы в строительстве (НОЭКС) Шота ГОРДЕЗИАНИ (на фото).

«Этот случай, как и ряд других, говорит о том, что у нас повторяются одни и те же системные ошибки, — подчеркнул специалист. — В чем заключается их системность? Давайте разберемся.

Первая беда. После того как проектная организация разработала проект и защитила его в экспертной организации, хозяина этого проекта, который бы отслеживал, как он исполняется, как правило, нет. Ни застройщик, ни тем более стройнадзор, вообще не следят за тем, что на самом деле реализуется по проекту, который был утвержден. Напомню, что объект принимается в эксплуатацию только после того как строительный надзор выдаст заключение о соответствии (ЗОС). То есть тем самым стройнадзор берет на себя ответственность за то, что выполненный объект соответствует проектным решениям. А что на деле?

Стройнадзор всегда очень много разглагольствует о том, как другие должны работать, а между тем сам свою работу не выполняет, не справляется с ней. Нет именно надзора за ситуацией на объекте. В это время надзорное ведомство очень занято другими вопросами: лезет в экспертизу, в проектирование, учит всех подряд. Но при этом, как в случае с «Зимней вишней», само является основным виновником трагедии: потому что в Кемерове объект был сдан с отступлениями от проекта. Так что это прямая вина органов стройнадзора.

Вторая беда. Мы, эксперты, никак не можем добиться законным порядком возвращения авторского надзора за реализацией проекта. Только автор всегда будет досконально отслеживать ситуацию на объекте и заставлять выполнять все, что заложено по проекту. Мы об этом не устаем повторять, и это именно системная ошибка. Должен быть авторский надзор. Любая проектная организация будет его с удовольствием осуществлять: авторы проекта кровно заинтересованы в нормальной эксплуатации своего детища. А самый незаинтересованный орган здесь — опять же строительный надзор: по большому счету, ему все равно, что подписывать.

Третья беда. Раз в три года у нас позволяют «кошмарить» бизнес проверками. Это порочная система. Что на объекте творится в течение трех лет, пока туда придет с проверкой надзорный орган (пожарные и др.), одному Богу ведомо. За три года там можно многое начудить, 10 раз сжечь сам объект, так что и проверять нечего будет.

Вот сейчас говорят: «Не надо “кошмарить” бизнес». Ребята, если погибают люди, маленькие дети, — значит, надо «кошмарить» бизнес, коль он не умеет работать, сохраняя жизни людей! Надзорные органы должны иметь право проверять чаще. Как именно проверять — это другой вопрос.

И, наконец, самое главное. Вот в Перми была «Хромая лошадь», сейчас то же самое повторилось в Кузбассе. А какой вывод мы сделали из «Хромой лошади»? Никакого! Вы видели хоть один норматив, распорядительный документ, государственный акт, где была бы четко расписана ответственность всех участников? Скажите, пожалуйста, кто-нибудь после этих пожаров издал какие-то нормы, приказы, постановления, запрещающие застройщику под угрозой уголовного наказания менять проекты и решения в процессе эксплуатации и применять то, что в проекте отсутствует? Нет таких документов!

Во многих отраслях инструкции, как известно, пишут кровью. А вот мы в нашей отрасли, получается, не делаем никаких выводов. В этом системность наших ошибок. И я не гарантирую, что после того как накажут десяток человек, кемеровская ситуация не повторится в других городах.

Так вот, если мы с вами хотим навести порядок в этой сфере и избегать таких ужасных трагедий, мы должны строго отслеживать объекты в течение всего их жизненного цикла — от проектирования, экспертизы, строительства до эксплуатации.

Как мы знаем, кемеровский объект дважды прошел государственную экспертизу: один раз с отрицательным заключением, второй раз — с положительным. Там все было отработано. И потом «неправильно спроектирован» и «неправильно выполнен» — это разные вещи. Все отступления от проекта связаны с процессом его строительства и эксплуатации.

В здании не работала система пожарной сигнализации, появились какие-то дополнительные этажи и ледовые площадки, торговые площади, не предусмотренные проектом. Все это связано с эвакуацией людей. Пожарные риски были рассчитаны на одно количество народа при эвакуации, а на самом деле вышло другое. Многие говорят, что в здании плохо работала система дымоудаления. Комиссия разберется. Но вполне возможно, что именно отступления от проекта и привели к тому, что посетители не могли эвакуироваться из-за того, что полагающиеся по проекту проходы были забиты дверями, торговыми лавками и пр. Ведь это все непосредственно сказывается на системе дымоудаления, которая была рассчитана на определенные условия.

То же самое относится и к использованию настенных утеплителей с повышенной степенью горючести. Есть нормативы, в которых четко определено, где и какие горючие материалы из четырех имеющихся категорий можно применять. Я не уверен, что в «Зимней вишне» были использованы утеплители, которые должны применяться в подобных торговых центрах. Очевидно, что здесь решили сэкономить и пошли по пути дешевизны. Конечно, горючий материал категории Г1 дешевле, чем его аналог из категории Г4. Могу сказать, что уже точно известно: был применен дешевый и горючий утеплитель. Вот к чему приводит отступление от проекта!

Такая системность — наша главная беда. Поэтому я считаю, что пора, наконец, выработать четкие критерии, запрещающие, с одной стороны, вносить изменения в проект без проектной и экспертной организации, — а с другой стороны, надо резко усилить контроль, для чего следует вернуть авторский надзор. Если он вернется, я гарантирую, что  99% ошибок, которые сегодня допускаются в процессе строительства объектов, будут исключены.

Надо выстроить систему для таких объектов. Кто, за что, на каком этапе и как отвечает, в том числе и в уголовном порядке. И не раз в три года, а ежедневно. Пока не будет выстроена такая система, подобные трагедии могут повторяться вновь и вновь», — предупредил эксперт.

Фото: www.ntv.ru

P.S. Когда материал готовился к публикации, стало известно, что в Правительстве разрабатывается законопроект об обязательных требованиях к строительству объектов. Об этом на заседании Комитета Госдумы по транспорту и строительству  сообщил замминистра строительства Хамит Мавлияров. «Основное содержание и суть законопроекта заключается в том, что обязательные требования к зданиям и сооружениям… вынести в строительные нормы и не прописывать их постановлением правительства, где указывается много пунктов из разных сводов правил, а обязательные требования перевести в прямое чтение… Имеется в виду, чтобы не искать проектировщику своды правил, какие же из них являются обязательными при разработке проектной документации», — пояснил  замминистра. Он отметил, что законопроект направлен на упорядочение обязательных требований к зданиям и сооружениям, не соблюдая которые нельзя разрабатывать проектную документацию и реализовывать проект. Чиновник также сообщил, что в Правительстве создадут реестр контрафактных стройматериалов. «В части контрафактной продукции мы с Минпромторгом совместно приняли решение создать общий реестр, который позволяет производителей контрафактной продукции занести в этот реестр, чтобы они не могли участвовать на стройках в РФ», — пояснил Хамит Мавлияров.

Другие публикации по теме:

Для чего нужен единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации

К вопросу о реформировании государственного строительного надзора

Разработан порядок внесения оперативных изменений в проектную документацию при экспертизе

Минстрой России утвердил специализацию экспертов в сфере экспертизы проектирования и изысканий