В действующей системе градостроительного законодательства институт государственного строительного надзора занимает ключевое место в вопросе обеспечения качества строительства, что является необходимым условием безопасности возводимых зданий и сооружений.

В отличие от институтов лицензирования и государственной экспертизы, которые подверглись реформированию еще в 2008 и 2012 годах, законодательство о государственном строительном надзоре пока не претерпело таких серьезных изменений. Вместе с тем на уровне государства и экспертного сообщества в последние годы постоянно выдвигаются предложения о реформировании строительного надзора, причем направления такого реформирования зачастую являются диаметрально противоположными.

Так, Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 16 августа 2012 г. №1487-р (отменено в 2013 году) провозгласило курс на развитие негосударственного строительного надзора как альтернативу государственному надзору, а 31 октября 2017 года в Государственную Думу был внесен правительственный законопроект (№302153-7), который предусматривает обязательное осуществление государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции любых объектов капитального строительства (включая объекты индивидуального жилищного строительства). Предложения экспертов по этому поводу также являются достаточно противоречивыми и в большинстве своем направлены на решение некоторых тактических задач без системного рассмотрения этого вопроса.

Для того, чтобы понять, в каком направлении следует совершенствовать институт государственного строительного надзора попробуем разобраться в его природе, истории становления, а также проблемах функционирования, существующих на сегодняшний день. В приведенном ниже анализе использованы материалы Главной инспекции Госархстройнадзора России, опыт ее руководителей — людей, которые в 1995 году совместно с руководством региональных инспекций образовали общероссийский общественный фонд «Центр качества строительства», а чуть раньше, в начале 1990-х годов, создавали систему государственного строительного надзора в нашей стране.

Первое упоминание о прообразе организационно оформленных органов строительного надзора, которое удалось обнаружить, относится к концу ХYIII века — еще к временам царствования Павла I.

В главе ХI Устава столичного города Санкт-Петербурга (1798 г.) говорится о том, что в специальную контору городских строений входят квартиргер-майор, Бау-инспектор, имеющий четырех помощников, и два архитектора, имеющие шестерых учеников. В параграфе 11 этой главы Устава говорится, что Бау-инспекторы и архитекторы должны наблюдать за хорошим качеством строительного материала, за соблюдением при строительстве всех правил безопасности и за тем, «все ли разрешенные работы производятся с успехом, должной прочностью, правильно и согласно с утвержденными проектами, сметами».

Таким образом, мы видим, что создание специальных органов, которые от имени государства осуществляли надзор за качеством ведения строительных работ с предоставлением им властных полномочий, уходит далеко в историю развития строительства в Российском Государстве.

Вторым важным моментом становления органов строительного надзора можно назвать 1944 год. Еще шла война, но именно в этом году постановлением СНК от 16 августа №1110 за подписью Вячеслава Молотова были образованы органы Государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК) и утверждено Положение об этих органах. Утвержденные в 1944 году документы действовали вплоть до 1972 года, когда по поручению Совета Министров СССР приказом Госкомархитектуры от 14.12.1972 №235 было утверждено новое Положение о госархстройконтроле за жилищно-гражданским строительством, которое действовало вплоть до распада СССР.

Интересно, что законодательством того периода не предусматривалась административная ответственность организаций за правонарушения в области строительства, поскольку действовал более эффективный механизм — направление ГАСКом письма в Госбанк о снятии со счетов строительных организаций денежных средств пропорционально объемам некачественно выполненных работ.

Третьим этапом в развитии строительного надзора является ситуация начала 90-х годов прошлого века, в которой пришлось начинать работу по созданию системы Госархстройнадзора в новой России.

На момент 1991—1992 годов были ликвидированы службы государственного ведомственного контроля за качеством строительства практически во всех министерствах¹ : Минэнерго, Минмонтажспецстрое, Минтрансстрое, МПС, Миннефтегазстрое и некоторых других. Практически перестали функционировать системы контроля качества на уровне бывших объединений и трестов в связи с их преобразованием, а во многих случаях — ликвидацией. Резко снизилась роль технического надзора, авторского надзора, производственного контроля подрядных организаций, что, прежде всего, было связано с психологическим фактором — предоставленной организациям Законом о предприятиях и предпринимательской деятельности «свободой», которую многие понимали по-своему.

В этот период, с одной стороны, были практически полностью ликвидированы государственные институты, занимавшиеся вопросами качества, а с другой стороны, отсутствовали экономические стимулы у участников строительства для повышения его уровня. Среди участников строительства в это время создалась атмосфера вседозволенности и безнаказанности, участились случаи неисполнения предписаний, недопущения строительных инспекторов на объекты, значительно возросли объемы самовольного строительства.

По результатам проверок, проводившихся Главной инспекцией Госархстройнадзора России в 1991—1994 годах в Ростовской,  Ярославской, Московской областях, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республиках, Ставропольском крае и некоторых других регионах, относительный уровень качества строительства находился в пределах 39—45% (в бывшем СССР он не превышал уровня 22—23%), т.е. в среднем на 42 объектах из 100 проверенных были обнаружены критические дефекты, которые влекут за собой потерю или снижение прочности и устойчивости зданий, сооружений и их частей (показатель эффективности строительного контроля и надзора). К этому же периоду относится резкое увеличение количества зарегистрированных Главной инспекцией Госархстройнадзора России аварий. Если за период 1986—-1991 годов в бывшем СССР их регистрировалось в среднем чуть более 20 в год, то в 1994 году, например, — 41.

Причем в 1993 и 1994 годах 59% от числа всех аварий происходило на стадии строительства объекта, что является следствием реформ начала 1090-х годов: резкой ломки сложившейся десятилетиями структуры управления, демонтажа хорошо отлаженной разветвленной сети органов контроля и надзора, уменьшения государственного влияния на вопросы качества строительства.

Только после восстановления к 1995 году в нашей стране системы федеральных, региональных и муниципальных органов государственного архитектурного-строительного надзора (штатная численность с 1992 по 1996 годы увеличилась на 60%, с 1700 до 2650 человек) удалось побороть высочайшую аварийность на строящихся объектах. В 1995 году доля аварий на стадии строительства снизилась до 22%, а за весь дальнейший период регистрации таких аварий Госстроем (Минстроем) России с 1995 по 2004 год — больше ни разу не превышала 30%.

В этой связи следует отметить, что количество аварий, которые происходят на стадии строительства объектов, — это характерный показатель эффективности работы органов строительного контроля и надзора в данный период времени. С 1995 по 2004 годы в нашей стране происходило в среднем 32 аварии в год, из которых 20% — на стадии строительства, а 80% — на стадии эксплуатации. При этом проводимый на уровне Госстроя (Минстроя) России ежегодный технический анализ причин аварий зданий и сооружений свидетельствует о том, что практически во всех случаях основной или сопутствующей причиной аварий на эксплуатируемых объектах явились нарушения, допущенные на стадиях проектирования или строительства. Только такие нарушения дают о себе знать через десятки лет после ввода объекта в эксплуатацию (в первые 10 лет происходило около четверти всех аварий на стадии эксплуатации).

К сожалению, с момента ликвидации Госстроя России в 2004 году в нашей стране перестала функционировать единая система учета и технического анализа аварий зданий и сооружений, введенная приказами Минстроя России от 23.04.92 №94 и 06.12.94 №17—48. Уже много лет у нас нет достоверных данных не только о причинах происходящих аварий зданий и сооружений в масштабе страны, но даже с количеством таких аварий не все понятно. В этой связи любые разговоры о реформировании системы государственного строительного надзора следует начинать с вопроса о восстановления подходов к расследованию, учету и техническому анализу на федеральном уровне причин аварий зданий и сооружений, которые были заложены приказом Минстроя России от 06.12.94 №17—48.

Не менее важным является вопрос о материально-техническом обеспечении органов государственного строительного надзора. По данным проведенного Фондом в 2013 году анкетирования региональных органов строительного надзора из 47 субъектов РФ основные показатели деятельности таких органов (количество поднадзорных объектов и выездных проверок в расчете на одного инспектора и др.) отличаются в 10 и более раз (см. цкс.рф раздел «аналитика»). В «регионах-донорах» ситуация существенно лучше — как в плане штатной численности работников, так и в части наличия возможности проведения независимых от участников строительства обследований, лабораторных испытаний на возводимых объектах.

Что нужно сделать для того, чтобы выровнять ситуацию в целом по стране и обеспечить необходимое финансирование этой государственной функции² во всех регионах? Этот вопрос не самый простой в условиях усиливающегося дефицита региональных бюджетов. Тем не менее, в еще более сложные 1990-е годы нашли пути решения и такого рода проблем. В 1993 году на уровне Правительства Российской Федерации было принято решение о возможности направления части от налагаемых административных штрафов (до 15%) целевым образом на формирование материально-технической базы органов строительного надзора. Другим механизмом финансирования этих органов являлось включение в сводные сметные расчеты объектов, строительство которых будет осуществляться за счет бюджета, целевых средств на осуществление государственного строительного надзора (положительный опыт г. Москвы, Московской области, Кабардино-Балкарской Республики).

Правильное финансирование государственного строительного надзора позволит привлекать к работе в этих органах более квалифицированные кадры, повышать эффективность надзорной деятельности, снижать риски коррупционных проявлений, а также существенно экономить на текущих и капитальных ремонтах эксплуатируемых объектов, поскольку предупреждение дефектов в процессе строительства обходится в разы дешевле их устранения на стадии эксплуатации. Также понятно, что ущерб, причиняемый авариями на строящихся и эксплуатируемых объектах, является огромным и трудно поддается подсчету.

По данным портала «Наука и безопасность», который ведет мониторинг аварий по сведениям из СМИ, с 2002 по 2013 год в нашей стране произошел рост числа аварий (обрушений) почти в 10 раз (с 38 аварий в 2002 году до 365 аварий в 2013 году), при этом средняя доля аварий на стадии строительства составила 17%, что коррелирует с данными Госстроя России за 1999—2004 годы. Тенденция к значительному росту числа аварий зданий и сооружений (с 84 аварий в 2011 году до 228 аварий в 2014 году) подтверждается результатами мониторинга Национального объединения строителей, которое, являясь представителем интересов СРО, вряд ли заинтересованно как-то завышать статистику по аварийности.

В условиях роста числа аварий разговоры о дальнейшем снижении роли государства в вопросах контроля качества строительства представляются безответственными, как будто мы не помним ситуацию начала 1990-х годов. Если даже и обсуждать механизмы негосударственного контроля в строительстве, то хотелось бы сначала выяснить, как на безопасности строительства сказались уже проведенные реформы такого рода (замена лицензирования саморегулированием, введение негосударственной экспертизы). При всех недостатках каждого из инструментов государственного контроля (лицензирование, экспертиза, строительный надзор) вместе они оказывали серьезное влияние на качество строительства, поскольку могли функционировать как единая система.

Так, по утвержденному Министром строительства Российской Федерации (Е. В. Басин) 10 марта 1997 года Порядку взаимодействия федеральных и территориальных государственных органов строительного комплекса Российской Федерации:

1) органы государственной экспертизы:

• при выявлении нарушений при проектировании составляли по установленной форме и направляли органам Госархстройнадзора протоколы о правонарушениях в области строительства для принятия мер об административной ответственности, а также принимали участие в рассмотрении соответствующих дел;

• в случаях неоднократных нарушений при проектировании направляли в органы лицензирования представления о приостановлении действия или аннулировании лицензий на право выполнения проектных работ;

2) органы Госархстройнадзора:

• ежеквартально представляли в органы лицензирования информацию об организациях и предприятиях, привлекавшийся к административной ответственности за правонарушения в области строительства, а также в органы госэкспертизы аналогичную информацию о проектных организациях;

• направляли в органы лицензирования являющиеся обязательными для исполнения представления о приостановлении действия или аннулировании лицензий за совершение правонарушений в области строительства;

3) органы государственного лицензирования:

• выдавали лицензии на выполнение проектно-сметных и строительно-монтажных работ, производство строительных материалов, конструкций и изделий с учетом заключений органов госэкспертизы, Госархстройнадзора;

• сообщали в органы Госархстройнадзора о принятых решениях по приостановлению действия или аннулированию лицензий на выполнение любых видов строительно-монтажных работ, производство строительных материалов, конструкций и изделий, а также информировали органы госэкспертизы по проектной и экспертно-консультационной деятельности;

• по представлениям органов Госархстройнадзора рассматривали вопросы о приостановлении действия или аннулировании лицензий за правонарушения в области строительства.

При этом органы Госархстройнадзора в 1990-е годы при выявлении некачественных строительных материалов, конструкций и изделий на строительной площадке обладали полномочиями по проведению проверок на заводах-изготовителях с правом наложения штрафов и приостановления производства. При выявлении нарушений в процессе строительства объектов органы Госархстройнадзора обязательно устанавливали степень вины в каждом правонарушении подрядчика, заказчика, проектной организации, предприятия по производству строительных материалов, конструкций и изделий. Причем возбуждение и рассмотрение административных дел, как и проведение самих проверок, осуществлялось применительно к проверяемому объекту, а не каждому участнику строительства в отдельности. При такой схеме проектные организации также систематически привлекались к административной ответственности, в том числе за ошибки при подготовке проектной или рабочей документации. В настоящее время такая практика отсутствует, что негативно сказывается на безопасности строительства.

Представляется, что без восстановления такого рода подходов, включая вопросы взаимодействия различных органов, осуществляющих контрольные функции в процессе строительства, вряд ли получится добиться существенных результатов в вопросе повышения уровня качества строительства и снижения числа аварий зданий и сооружений.

Серьезной проблемой в настоящее время является не только отсутствие взаимодействия между различными контролирующими органами, но и отсутствие на федеральном уровне какого-либо руководства и координации деятельности региональных органов строительного надзора, которые уже много лет в инициативном порядке проводят межрегиональные конференции, пытаются донести до федерального центра свои проблемы, предложить пути их решения.

После ликвидации Госстроя России в 2004 году отсутствует единая система государственного строительного надзора в стране, поскольку ряд важных функций не осуществляется на федеральном уровне³:

• ежегодный учет и технический анализ аварий зданий и сооружений на основании актов расследования, присылаемых с мест, с последующим опубликованием отчета о причинах аварий и рекомендаций по их предупреждению;

• выборочные инспекционные проверки качества строительства на территориях субъектов Российской Федерации (комплексные или целевые);

• рассмотрение в досудебном порядке жалоб на решения нижестоящих органов государственного строительного надзора (включая административные дела) с правом их отмены;

• выработка единой правоприменительной практики и методологических подходов к осуществлению государственного строительного надзора;

• систематическое обучение и профессиональная аттестация руководителей и специалистов органов надзора (с учетом зарубежного опыта — на базе созданного общероссийского общественного фонда).

Следует отметить, что указанную работу на федеральном уровне более 10 лет успешно осуществляла Главная инспекция Госархстройнадзора России, штатная численность работников которой составляла в среднем 20 человек. Важно, что в составе инспекции работали не чиновники от строительства, а профессионалы-строители, инженеры с большой буквы, которые прекрасно понимали специфику отрасли. На регулярной основе работал Совет по вопросам госархстройнадзора при Госстрое России, состоящий из наиболее опытных руководителей органов строительного надзора из регионов (Положение, утв. Госстроем РФ от 23 января 1997 г. № 16—13/11).

При наличии на федеральном уровне такого мозгового центра намного проще будет находить пути решения любых проблем, стоящих перед строительной отраслью, а также задавать правильный вектор развития системы государственного строительного надзора в нашей стране.

Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

 

Николай Малышев

 

---

¹В советский период государственный контроль за качеством строительства строился по отраслевому принципу.

²Еще в начале 1990-х годов в Минстрое России при определении контуров новой системы строительного надзора пришли к пониманию, что контроль качества строительства со стороны государства должен финансироваться исключительно государством. Такому решению сильно поспособствовал неудачный опыт по переводу части советских ГАСКов на хозрасчет во времена «перестройки» — так называемый Винницкий опыт.

³При отсутствии контроля со стороны федерального центра органы Госстройнадзора оказываются в полной зависимости от региональной власти, что может отрицательно влиять на качество их работы (например, при выполнении регионом плана по вводу жилья).

  

 

 

 

 

Другие публикации по теме:

Эксперт Николай Малышев: Новый приказ Минстроя об обжаловании заключений экспертизы мало что меняет

Почему рекомендации чиновников приобретают силу закона и кардинально меняют требования к застройщикам и другим участникам строительства? Эту тему для портала ЕРЗ.РФ анализирует генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» Николай МАЛЫШЕВ. 

       

Фото: www.edsro.center

     

Прошло больше трех лет с момента принятия печально известного Федерального закона от 03.06.2016 №372-ФЗ (далее — 372-ФЗ). Не хочется лишний раз перечислять все его недостатки. В то же время, один важный и в каком-то смысле побочный итог реформы СРО 2017 года, по мнению автора, недостаточно раскрыт до настоящего времени.

Даже беглый анализ судебной практики (см. постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 №08АП-2342/18, от 26.06.2018 №18АП-7900/18, от 28.08.2018 №08АП-8075/18, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2018 №03АП-5579/18, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2019 №07АП-9547/19) показывает, что правоприменение отдельных положений 372-ФЗ сложилось таким образом, что с 1 июля 2017 года специалистам строительного контроля как застройщика (заказчика), так и подрядчика для осуществления своих функций в большинстве случаев требуется членство в национальном реестре специалистов в области строительства (далее — НРС).

Этому немало поспособствовали многочисленные и зачастую противоречивые разъяснения чиновников, которые «не уполномочены давать разъяснения, но вместе с тем сообщают». В приведенных судебных актах можно встретить ссылки на официальные письма различных структур и даже цитаты из них, хотя содержащиеся в таких письмах разъяснения, вроде бы, не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера.

Анализ разъяснений представителей Минстроя (см. письма от 08.06.2017 №20243-ТБ/02, от 05.09.2017 №31723-ТБ/02, от 18.09.2017 №33473-ТБ/02, от 19.09.2017 №33529-ТБ/02, от 04.09.2018 №37059-ТБ/02) позволяет сделать следующий вывод. Требование о подписании документов в процессе осуществления строительного контроля главным инженером проекта, сведения о котором включены в НРС (далее — ГИП из НРС), распространяется на все организации (включая привлеченные по договору), обязанные вести такой контроль (кроме случаев, когда членство в СРО не требуется, например, при стоимости строительства в пределах 3 млн руб.).

   

Фото: www.vedtver.ru

     

В результате анализа разъяснений представителей Ростехнадзора (см. письма от 27.12.2017 №09-02-05/15110, от 04.07.2018 №09-00-06/5991, а также разъяснения на официальном сайте) можно прийти к другому выводу. От имени юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые привлекаются застройщиком (заказчиком) для осуществления строительного контроля, документы в процессе осуществления такого контроля могут подписываться любыми уполномоченными представителями (НРС не требуется). А от имени застройщика (заказчика), лица, осуществляющего строительство, которые самостоятельно осуществляют такой контроль, соответствующие документы должны подписывать ГИПы из НРС (в том числе в случаях, когда членство в СРО не требуется).

При этом приказом Ростехнадзора от 09.11.2017 №470 в качестве приложений к РД-11-02-2006 утверждены рекомендуемые формы актов, оформляемых в процессе осуществления строительного контроля. В примечаниях к соответствующим формам актов (рекомендуемым образцам) отмечено, что их подписание представителем застройщика (заказчика) по вопросам строительного контроля, состоящим в НРС, не требуется в случае, если не предусмотрено обязательное членство в СРО соответствующей организации. В отношении аналогичного представителя лица, осуществляющего строительство (подрядчика), такое примечание почему-то отсутствует.

Логика таких разъяснений и рекомендаций не очень понятна. Почему со стороны застройщиков (заказчиков), которые в состоянии самостоятельно осуществлять строительный контроль, документы должны подписываться только ГИПами из НРС, а привлекаемые организации могут себе позволить подписывать акты «любыми уполномоченными представителями»?

Несмотря на противоречивые разъяснения со стороны представителей Минстроя и Ростехнадзора, государственные контролирующие структуры как федерального, так и регионального уровня с 1 июля 2017 года стали очень рьяно проверять наличие подписи ГИПа из НРС практически на всех документах, которые оформляются в процессе осуществления строительного контроля. Некоторые контролеры, судя по всему, решили, что качество строительно-монтажных работ им можно вообще не проверять, главное, чтобы на документах стояла подпись ГИПа. Доходит даже до выдачи предписаний, которые по форме запрещают проводить освидетельствование скрытых работ до регистрации специалистов строительного контроля в НРС, а по сути, запрещают продолжать строительство.

Применяемая на практике административная ответственность юридических лиц (как заказчиков, так и подрядчиков) за указанное нарушение (отсутствие подписи ГИПа на промежуточных актах по ходу осуществления строительного контроля) по ч. 1 ст. 9.4 КоАП (от 100 тыс. до 300 тыс. руб.) существенно превышает ответственность по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП (от 40 тыс. до 50 тыс. руб.) за отсутствие у организации членства в СРО при осуществлении строительства.

У многих специалистов по этому поводу уже давно возникают справедливые вопросы.

Насколько требование об обязательном членстве в НРС специалистов строительного контроля соответствует логике реформы СРО и положениям 372-ФЗ?

Как на практике обеспечить включение в НРС всех специалистов, которые осуществляют строительный контроль, в масштабах деятельности средней или крупной организации?

На указанные вопросы можно попытаться ответить по существу и с формальной (юридической) точки зрения. 

По существу, требование об обязательном подписании документов в ходе осуществления строительного контроля только специалистом из НРС выглядит абсурдным, если чуть-чуть внимательнее присмотреться к требованиям законодательства.

    

Фото: www.economic-definition.com

  

Согласно положениям ст. 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) в НРС включается информация о специалистах по организации строительства, работающих в должности главных инженеров проекта. К должностным обязанностям таких специалистов относится не только оперативное планирование, координация, организация и проведение строительного контроля с правом подписи соответствующих документов в ходе его осуществления, но подписание акта приемки объекта капитального строительства (других документов оформляемых на стадии ввода объекта в эксплуатацию).

Приказ Минстроя России от 06.04.2017 №688/пр, которым регламентируется порядок ведения НРС, в явном виде предусматривает, что должностные обязанности включаемого в НРС специалиста должны соответствовать требованиям ст. 55.5-1 ГрК РФ (зона ответственности национальных объединений). В дополнение ч. 2 ст. 55.6 ГрК РФ устанавливает обязательность предоставления в СРО (для рассмотрения вопроса о приеме в члены) не только документов, которые подтверждают наличие в организации по основному месту работы, необходимого количества специалистов, включенных в НРС, но и документов, подтверждающих наличие у таких специалистов должностных обязанностей, предусмотренных ст. 55.5-1 ГрК РФ.

         

Фото: www.lawr.ru

   

Несложно прийти к выводу, что требование об обязательном подписании документов в ходе осуществления строительного контроля только специалистом из НРС формально приведет к полному исчезновению рядовых специалистов строительного контроля, поскольку все они будут вынуждены стать ГИПами. Рядовой специалист строительного контроля, для включения в НРС (если соблюдать требования закона¹) должен являться ГИПом с должностной обязанностью по подписанию акта приемки объекта капитального строительства. Так и хочется сказать: «Кто же ему позволит эту должностную обязанность реализовать на практике!».

Теоретически возможен другой вариант. Членом НРС будет являться не каждый специалист, осуществляющий строительный контроль «на земле», а только «подписант — работник юридического лица или индивидуального предпринимателя» (терминология из письма Минстроя от 18.09.2017 №33473-ТБ/02). То есть подписывать промежуточные акты по результатам приемки (освидетельствования) скрытых работ, ответственных конструкций, участков инженерных систем и сетей и нести ответственность должен не тот, кто осуществлял соответствующее контрольное мероприятие, а несколько «подписантов», которые включены от организации в НРС.

При таком варианте весьма проблематично просто обеспечить своевременное подписание такими ГИПами тысяч актов, которые оформляются в процессе осуществления строительного контроля на различных объектах (в том числе линейных, где работы одновременно ведутся на огромной территории). Также несложно догадаться, что в масштабе деятельности средних и крупных организаций, возводящих в качестве застройщика (заказчика) или подрядчика большое число объектов капитального строительства (в том числе в разных субъектах РФ) такой «подписант» из НРС может превратится в «зицпредседателя», который, согласно И. Ильфу и Е. Петрову, «берет 120 рублей в месяц на свободе и 240 рублей — в тюрьме».

Собственно, так во многих случаях и происходит. Специалисты, которые до 1 июля 2017 года работали на объектах в качестве представителей строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика, не всегда имеют десятилетний стаж работы и подходящий диплом. Чтобы выйти из положения, специалист на объекте часто вынужден подписывать документы по результатам строительного контроля за себя (в графе «иные лица») и «за того парня» (в графе, где нужен НРС).

Очевидно, что разом заменить десятки и сотни специалистов строительного контроля в штате не может позволить себе ни одна организация. Да и зачем организациям отказываться от опытных и уже проверенных сотрудников (специалистов строительного контроля)? Ни одна «корочка суперГИПа» в глазах разумного работодателя не заменит опыта, знаний, навыков специалиста, которые подтверждены предыдущей совместной работой.

   

Фото: www.driv-corp.ru

    

А проблема массового подписания актов промежуточной приемки (освидетельствования) по результатам строительного контроля за других лиц очень скоро может стать неприятным сюрпризом для чиновников, которые продвигают оторванные от действительности требования, основанные на очень избирательном толковании норм законодательства.

Так и хочется спросить подписантов соответствующих разъяснений про «иных работников, которые не правомочны выполнять должностные обязанности специалиста по организации строительства» насчет недействительности выданных эксплуатирующими организациями за последние три года документов, подтверждающих соответствие построенного, реконструированного объекта техническим условиям подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения.

Если никто, кроме ГИПа из НРС, не вправе подписывать документы по результатам строительного контроля, поскольку подписание таких документов относится должностным обязанностям, предусмотренным ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ, то и другие документы, предусмотренные ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ, также вправе подписывать только специалисты из НРС. Получается, что документы о соответствии возведенного объекта техническим условиям могут не признаваться для целей выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если они не подписаны ГИПом из НРС? Это вполне укладывается в логику вышеприведенных разъяснений, согласно которым требование о подписании документов ГИПом из НРС распространяется также на случаи, когда членство в СРО не требуется.

Меня давно занимает вопрос, по какому принципу сформированы должностные обязанности специалиста по организации строительства в ст. 55.5-1 ГрК РФ. Каким образом работник подрядной строительной организации или застройщика (заказчика) может пописывать документы о соответствии возведенного объекта техническим условиям, если выдача таких документов относится к компетенции организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения? А ведь уже почти три года ГИПы из НРС должны исполнять указанную должностную обязанность.

   

Фото: www.tehproektstroy.ru

    

Само собой напрашивается предположение о том, что должностные обязанности специалиста по организации строительства (ГИП из НРС) «взяты с потолка». Очевидно, что перечень документов, которые должен подписывать ГИП из НРС, в п. 4 ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ скопирован из ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (перечень документов, представляемых застройщиком вместе с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию). При этом (видимо, по ошибке) вместо п. 8 ч. 3 ст. 55 (схема, отображающая расположение объекта и инженерных сетей) скопировали п. 7 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (документы о соответствии объекта техническим условиям).

По факту в должностных обязанностях ГИПа из НРС мы имеем функционал специалистов строительного контроля (руководителя подразделения и рядовых специалистов), который дополнен полномочиями по подписанию двух актуальных² на данный момент документов: акта приемки объекта и документа о соответствии возведенного объекта проектной документации. В чем тогда заключаются функции ГИПа из НРС именно в части организации строительства?

Выскажу еще одно предположение. Скорее всего, авторы соответствующей новеллы (имеется в виду национальный реестр специалистов в области строительства) никогда не работали в строительных организациях, слабо представляют их структуру и распределение должностных обязанностей между работниками. Поэтому на строителей механически перенесли конструкцию ГИПа и ГАПа, которая является привычной для проектных организаций, заменив ГАПа на второго ГИПа и произвольно сформулировав должностные обязанности такого ГИПа (даже без разделения функций заказчика и подрядчика).

Но и такой недостаток не был бы фатальным, если бы разъяснение (уяснение) положений 372-ФЗ компетентными органами осуществлялось на основании системного анализа его положений и общей логики реформы СРО (насколько это возможно).

Продвигаемое в соответствующих разъяснениях (рекомендациях) представителей Минстроя и Ростехнадзора положение об обязательном подписании документов в процессе осуществления строительного контроля специалистами из НРС кардинально меняет основные положения реформы СРО, которые в явном виде зафиксированы в законодательстве.

В ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ в качестве минимальных требований к членству в СРО предусмотрено наличие в организации по основному месту работы только двух специалистов по организации строительства (в должности главного инженера проекта), включенных в НРС. Правительством РФ в Постановлении от 11.05.2017 №559 в качестве минимальных требований к организациям, которые осуществляют строительство объектов повышенного уровня ответственности, предусмотрено наличие двух или трех руководителей, состоящих в НРС (наряду с другими квалифицированными работниками, в НРС не состоящими). Указанные нормы правовых актов объединяет то, что членство в НРС предусмотрено для руководящего состава организаций, а не для рядовых специалистов.

Разъяснение отдельных положений ст. 55.5-1 ГрК РФ со стороны представителей Минстроя и Ростехнадзора фактически означает, что членство в НРС требуется не нескольким руководителям, а десяткам или даже сотням рядовых специалистов, которые осуществляют в организации функции по строительному контролю и подписывают документы по его результатам (вариант «зицпредседателя» мы сейчас не рассматриваем). Таким образом, принцип два или три ГИПа из НРС в расчете на одну организацию в реальности отменяется. Нормы ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ, Постановления Правительства РФ от 11.05.2017 №559 в этом случае являются бесполезными, поскольку скрытый смысл положений ст. 55.5-1 ГрК РФ предусматривает требования, которые выше на порядок (в части наличия специалистов, включенных в НРС).

     

Фото: www.ucc-msk.ru

             

В судебной практике для обоснования довода об обязательности НРС для всех специалистов строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика можно обнаружить ссылку на ч. 2 ст. 52 ГрК РФ. Соответствующая норма устанавливает, что выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства по договорам строительного подряда обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов).

Сразу отмечу, эта норма при всем желании вряд ли применима к специалистам строительного контроля заказчика, поскольку по договору строительного подряда выполнение работ осуществляет подрядчик, но никак не заказчик, который принимает результат работ и уплачивает обусловленную цену.

Кроме того, фраза «обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов)» вряд ли предполагает, что указанные ГИПы должны выполнять работы по строительству или осуществлять строительный контроль исключительно собственными силами. В противном случае им пришлось бы взять в руки лопаты и другие средства малой механизации, поскольку строительный контроль подрядчика по своей сути является производственным контролем (включая в себя операционный контроль), который должен осуществляться исполнителями работ.

Если 372-ФЗ предусматривалась обязательность НРС для специалистов строительного контроля, то почему об этом прямо не указано в ст. 53 ГрК РФ, которая посвящена строительному контролю?

Любопытно, что судебные инстанции практически не обращали внимания на внутренние документы соответствующих СРО, хотя именно эти документы должны рассматриваться при разрешении споров о количестве специалистов организации, которые должны состоять в НРС.

Положения ч. 6 и 8 ст. 55.5 ГрК РФ предусматривают, что требования к членам СРО устанавливаются во внутренних документах СРО, но не могут быть ниже, чем установлены ч. 6 ст. 55.5 ГрК РФ или Правительством РФ.  Требования к минимальной численности специалистов из НРС могут быть увеличены саморегулируемой организацией в зависимости от технической сложности и потенциальной опасности объекта капитального строительства, от стоимости одного договора подряда (ч. 7 ст. 55.5). Такие требования являются обязательными для всех членов СРО, их специалистов и иных работников (ч. 10 ст. 55.5). При этом ч. 12 ст. 55.5 ГрК РФ и ч. 5 ст. 55.18 ГрК РФ предусмотрен механизм контроля со стороны государства за соответствием требований внутренних документов СРО положениям законодательства.

Следует особо обратить внимание на тот факт, что согласно ч. 5 ст. 55.18 ГрК РФ во внесении сведений о внутренних документах СРО в государственный реестр саморегулируемых организаций может быть отказано, если документы СРО (изменения в такие документы), которые поступили в орган надзора за саморегулируемыми организациями (Ростехнадзор), не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации.

Если скрытый смысл положений ст. 55.5-1 или ч. 2 ст. 52 ГрК РФ все-таки предполагает вступление в НРС всех специалистов строительного контроля соответствующих организаций, обязанных состоять в СРО, то почему Ростехнадзор внес в государственный реестр СРО сведения о внутренних документах большого числа СРО, которые устанавливают иные требования к членству? Вариант, когда в СРО можно вступить, имея одно количество ГИПов из НРС, а для осуществления строительства (ведения строительного контроля) их требуется на порядок больше, мы не рассматриваем. В этом случае пришлось бы признать, что членство в СРО не наделяет правом на осуществление практической деятельности, а дает лишь формальный статус.

С учетом проведенного анализа юридических норм напрашивается вывод, что установить повышенное требование об обязательном членстве в НРС всех специалистов строительного контроля застройщика (заказчика) или подрядчика может только СРО в своем внутреннем документе. И если такие требования во вступившем в силу (после проверки Ростехнадзора) внутреннем документе СРО не установлены, то и не может быть обязанности члена такого СРО использовать в качестве специалистов строительного контроля только лиц, состоящих в НРС.

Отрадно, что удалось отыскать хоть одно судебное решение, где суд не пошел по формальному пути, не стал слепо ориентироваться на позицию надзорного органа или различные письма в духе «разъяснения мы давать не уполномочены, но вместе с тем сообщаем…». Следует уточнить, что речь идет о гражданско-правовом споре, а не об обжаловании решений административного органа (в таком споре у заявителя объективно мало шансов на положительный результат).

    

Фото: www.chastnik.ru

    

Так, в постановлении №20АП-2004/19 от 23.04. 2019 Двадцатый арбитражный апелляционный суд не согласился с доводами Фонда капитального ремонта многоквартирных домов, который пошел на одностороннее расторжение договора на осуществление строительного контроля из-за назначения исполнителем «ответственными лицами за осуществление технического надзора и подписание документов, специалистов, не состоящих в национальном реестре специалистов в области строительства». Рассматривая указанный спор, суд среди прочего указал:

«С учетом изложенного, лицо (в данном случае — общество), которое соответствует требованиям статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации и имеет свидетельство саморегулируемой организации, в силу требований закона обладает необходимым количеством квалифицированного персонала для выполнения работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства

В договоре заказчиком установлено единственное требование к исполнителю — наличие квалифицированного персонала, т.е. соответствие его требованиям, установленным пунктом 1 части 6 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доказательств того, что назначенные приказом общества специалисты не обладают необходимой квалификацией, фондом не представлено.

Напротив, из материалов дела следует, что все инженеры строительного контроля истца, назначенные приказами ответственными по договору, имеют высшее образование соответствующего профиля и стаж работы по специальности не менее пяти лет, что подтверждается дипломами об окончании высшего специального учебного заведения и удостоверениями о повышении квалификации.

В связи с этим следует признать, что общество подтвердило наличие у него специалистов, соответствующих требованиям, указанным в пункте 1.7.5 договора.

…При этом сведения о таких специалистах, как физических лицах, включаются соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций соответственно в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, в национальный реестр специалистов в области строительства на основании заявлений таких лиц при условии его соответствия следующим минимальным требованиям (часть 6 статьи 55.5-1).

Неподача такого заявления не означает отсутствие квалификации у сотрудников организации строительного контроля и не запрещает ведение такой организацией профессиональной деятельности через привлеченных в качестве штатных работников, поскольку данная организация является членом соответствующей СРО».

    

Фото: www.dm-st.ru

    

Такой подход представляется логичным и соответствующим действующему законодательству, поскольку наличие некоторого количества руководителей в НРС (наряду с наличием в штате иных работников с профильным образованием и опытом работы) — одно из основных условий для членства организации в СРО.

Рассматривать НРС как самостоятельный институт, не связанный с обязательным членством юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) в СРО, в настоящее время не представляется возможным, поскольку это противоречит общей логике реформы СРО 2017 года.

Напомню, что в ходе проведения указанной реформы не подвергался сомнению принцип, согласно которому регулируется доступ на рынок работ и услуг в области инженерных изысканий, проектирования и строительства юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а не физических (должностных) лиц. НРС как самостоятельный институт, членство в котором конкретных категорий физических (должностных) лиц должно являться обязательным условием осуществления деятельности в области строительства, имеет право на существование.

Только для начала желательно разобраться с функционалом строительных организаций (заказчик, подрядчик, привлеченный технический надзор) и распределением полномочий внутри таких организаций (руководитель, главный инженер организации, начальники производственных подразделений, инженеры по строительному контролю, начальники участков, производители работ, мастера участков и др.). Тогда не будет никакой нужды выдумывать виртуальных ГИПов с непонятными должностными обязанностями и явно не соответствующими таким обязанностям квалификационными требованиями.

    

Николай Малышев

     

Автономность института НРС от системы саморегулирования также может поставить вопрос (если отталкиваться от опыта развитых стран) об избыточности одновременного регулирования деятельности как физических (должностных) лиц, так и юридических лиц в области инженерных изысканий, проектирования и строительства.

Едва ли в непростых экономических условиях организации строительной сферы будут готовы оплачивать (в дополнение к обязательным налогам и сборам) как вносы на содержание СРО, так и нести издержки³, связанные с пребыванием большого числа специалистов таких организаций в НРС.
Николай МАЛЫШЕВ, генеральный директор общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства»

            

---

¹Включение в НРС сведений о специалистах, не имеющих необходимых должностных обязанностей (предусмотрены ч. 5 ст. 55.5-1 ГрК РФ), — вопрос, который заслуживает отдельного обсуждения.
²Декларация подрядчика о соответствии возведенного объекта техническим регламентам для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не требуется с 4 августа 2018 года.
³Некоторые законодательные инициативы последнего времени наводят на мысли, что этап наполнения НРС работниками организаций практически завершен и на подходе этап легальной коммерциализации этого института.

     

     

    

 

   

Другие публикации по теме:  

Законопроект по внесению изменений в Градостроительный кодекс РФ усилит банковский контроль деятельности СРО

НОСТРОЙ: средства компенсационных фондов строительных СРО восстановлены до уровня 2016 года

Депутаты намерены использовать 86 млрд руб., собранных отраслевыми СРО, в интересах обманутых дольщиков

Виталий Мутко: Компенсационные фонды строительных СРО удалось практически полностью восстановить: сегодня они достигают 90 млрд руб.

Депутаты выступают за амнистию строительных СРО. Минстрой и НОСТРОЙ — против

Государство ужесточает контроль деятельности СРО