Автор нашего портала архитектор и эксперт Александр БЛИНДЕР любезно предоставил ЕРЗ.РФ свою новую фундаментальную статью, посвященную проблемам технического нормирования в России.   

      

  

Цель исследования — разработка комплексного подхода к оптимизации системы технического нормирования в строительстве

Задачи:

1. Изучение и систематизация ключевых этапов становления в РФ системы технического нормирования в строительстве.

2. Мониторинг и анализ действующих законодательных и нормативно-технических документов в строительстве, пожарной безопасности, санитарно-эпидимиологической безопасности.

3. Оценка системы межведомственного взаимодействия и координации работ технических комитетов по стандартизации при подготовке и утверждении документов в области технического нормирования в строительстве.

4. Оценка удобства для проектных организаций работы в действующей системе нормативных технических документов.

5. Выявление и систематизация недостатков действующей системы технического нормирования в строительстве.

6. Анализ существующей системы инструментов совершенствования законодательной и нормативной базы в области проектирования и строительства.

7. Разработка предложений по улучшению системы технического нормирования в строительстве.

       

Фото: www.minstroyrf.ru

     

Резюме

1. Период становления технического нормирования с введения первых строительных норм и правил в 1955 году до 2020 года условно можно разделить на три принципиальных этапа. На первом этапе, с 1955 по 2003 год, действовала система нормативных документов в строительстве. Второй этап, с 2003 по 2009 год, это переходный период от СНиП к новому виду документов — Технические регламенты. На третьем этапе, с 2009 по 2020 год включительно, действуют технические регламенты с доказательной базой в виде перечней добровольного и обязательного применения. Среди выявленных периодов первый является самым понятным при проектировании и строительстве. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 №184-ФЗ, вступивший в силу с 01.07.2003, внес существенные изменения в систему технического нормирования строительной отрасли и оказал весьма неоднозначное влияние на эффективность деятельности в сфере строительного нормирования.

2. Действующая система законодательного и технического нормирования в строительной, пожарной, санитарно-эпидемиологической безопасности существует в условиях дублирования и противоречий, что явно проявляется на всех этапах жизненного цикла объектов капитального строительства. Система, которая сегодня сложилась и функционирует, фактически породила значительное число административных барьеров для бизнеса и эффективной работы по обеспечению безопасности зданий и сооружений.

3. Оценка системы межведомственного взаимодействия была выстроена на различных уровнях принятия совместных компромиссных решений: это и деятельность комитетов по стандартизации, профильных комиссий и рабочих групп федеральных министерств, отдельные поручения Правительства РФ, и, несмотря на эти усилия, просматривается устойчивая тенденция к невозможности качественно влиять на техническое нормирование в строительной отрасли.

   

Фото: www.twitter.com

  

4. В настоящий момент в строительном техническом нормировании отсутствует система нормативных документов в строительстве. Принцип, заложенный в виде доказательной базы добровольных и обязательных перечней, непонятен, сложен и противоречив для различных участников инвестиционно-строительного процесса, что неоднократно отмечалось на различных профессиональных площадках с участием представителей федеральных органов исполнительной власти.

5. Характерной особенностью действующей системы строительного технического нормирования является отсутствие «одного окна», когда все технические нормы и требования не проходят оценку профильного строительного министерства, что служит источником большого числа противоречий в нормативно-технической базе.

6. На сегодняшний день в обществе назрела потребность в проведении реформы контрольно-надзорной деятельности, выявлении и инвентаризации документов смежных ФОИВ, регулирующих строительную деятельность, а также в установлении единых полномочий строительного министерства по ведению государственной политики в области разработки, принятия и согласования технических требований, оказывающих влияние на строительное нормирование. Направлениям ценообразования в строительстве и техническому регулированию уделяется недостаточное внимание.

    

  

Ключевые проблемы действующей системы технического нормирования в строительстве

1. 184-ФЗ, вступивший в силу 01.07.2003, на два десятилетия парализовал техническое нормирование в строительной отрасли. Разрушена система строительного нормирования. Отсутствие государственного финансирования в строительной науке в течение 20 лет привело к отставанию.

2. В России отсутствует система нормативных документов в строительстве. Не принят базовый документ системы 10-01. Есть набор отдельных документов в строительстве.

3. Ежегодное федеральное бюджетное финансирование распределяется исключительно на своды правил, стандарты и методические пособия. Остальные виды нормативных и справочных документов, в т.ч документов по ценообразованию на проектные и изыскательские работы, не разрабатываются. Это привело к нарушению работоспособности всей системы документов в строительстве, проектировании и экспертизы проектной документации. В качестве внебюджетных источников финансирования возможно использовать средства НОПРИЗ и НОСТРОЙ (по согласованию).

4. Нормативные документы Российской Федерации не согласуются с документами СНГ и ЕАЭС. Не выстроена единая нормативная база.

5. Не определены базовые принципы, которые должны лечь в основу перевода разработанных Минстроем России сводов правил в машиночитаемый формат. При этом решение данного вопроса внесет существенные изменения в методологию изложения нормативных требований и физически измеряемых величин. В 2020 году НИРы по данной теме были проведены через оператора ФАУ ФЦС. При внедрении перевода нормативных требований в машиночитаемый вид вся разработанная Минстроем России нормативная база подлежит пересмотру.

   

Фото: www.gis96.ru

     

6. Несмотря на различные мероприятия, в т.ч. в области разработки нормативных документов, количество специальных технических условий (СТУ) увеличивается ежегодно. Принятые меры Минстроем России не достигают результата по уменьшению количества разработки СТУ. Необходимо разработать и утвердить План мероприятий по снижению разработки СТУ.

7. Количество разработанных документов Минстроя России не перешло в качество. К проблематике противоречий между строительными, пожарными, санитарными требованиями добавилась еще одна позиция — это противоречия и дублирования самих сводов правил Минстроя России между собой, количество которых ежегодно увеличивается. Децентрализации разработки нормативных документов различными коммерческими организациями посредствам государственных закупок (лотов) привела к разбалансировке системы, переписыванию норм различными авторскими коллективами; перегибам нормативных требований (поскольку работы не ведутся на системной основе, а являются коммерческим контрактом в очень сжатые сроки). Отсутствует преемственность школы (авторские коллективы) по целым нормативным документам и комплексам.

   

Фото: www.info-rm.com

   

Предложения по улучшению системы технического нормирования в строительстве

1. Необходима разработка «Концепции системы технического регулирования в строительстве», включающей в себя в т.ч. такую концепцию на ближайшие 5 лет с возможными вариантами и их экономической оценкой для государства и строительной отрасли.

2. Необходимо завершить принятие законопроекта, предусматривающего установление порядка издания нормативно-технических документов в области проектирования и строительства, исключающего случаи принятия указанных документов без согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, а также установление строительных норм, обязательных для применения и строительных правил добровольного применения.

3. Следует рассмотреть возможность исключения из 384-ФЗ отдельных положений и статей, которые не получили развития в виде подзаконных актов с момента утверждения закона для оценки соответствия проектной документации;

4. Необходимо как можно скорее отказаться от предписывающей системы нормирования (советская система нормирования) с переходом к более современной функционально-ориентированной (гибкой) системе нормирования «performance — based requirement». Закрепить подход в «Концепции системы технического регулирования в строительстве»;

5. Требуется провести анализ областей нормирования для синхронизации направлений со странами СНГ и ЕАЭС. Организовать работу по введению в действие на территории Российской Федерации МСН 10-01-2012 «Система межгосударственных нормативных документов в строительстве. Основные положения».

    

Фото: www.b2bplankonzept.de

   

6. Необходимо разработать механизмы привлечения территориальных государственных экспертиз проектной документации и Главгосэкспертизы к анализу объективности технических требований, регламентируемых в разрабатываемых сводах правил. Предложение направлено на проверку по таким критериям, как «завышенные требования», «неэффективные или невыполнимые технические решения», «неувязки или дублирование технических решений».

7. Следует разработать информационную базу для хранения писем и разъяснений по сводам правил от организаций-разработчиков и подведомственных организаций Минстроя России. Инструмент направлен на формирование электронной карточки по всем СП и стандартам Минстроя России, в которых будет храниться информация по нему от актуализации к актуализации, что позволит упростить работу по формированию технических заданий на пересмотр СП и выполнение данной работы новыми организациями-исполнителями.

8. Рассмотреть возможность создания национального государственного (некоммерческого) информационного центра/ресурса/библиотеки (базы данных) в которой должны быть собраны все нормативные документы и разъяснения к ним в виде писем в области строительства, архитектуры и градостроительной деятельности. Кроме этого создать возможность подключения региональных баз, обеспечив на федеральном, региональном и муниципальном уровнях единый подход к пользованию информационной системы. База данных может быть установлена предприятиям строительной отрасли с государственным участием. Оператором базы данных может выступить Минстрой России или одна из подведомственных организаций (ФАУ «ФЦС», ФБУ «ФЦИСП», ФГБУ «ЦНИИП Минстроя»), операторами региональных баз — краевые органы в области строительной и градостроительной политики. Информационная база данных может быть создана при поддержке национальных проектов «Цифровая экономика РФ», «Жилье и городская среда».

    

Фото: www.c.pxhere.com

    

9. В целях повышения качества разрабатываемых нормативных документов следует рассмотреть возможность возврата к зональным и центральным НИИ при Минстрое по целому ряду направлений и заниматься прикладной наукой на системной основе в виде государственных ежегодных заданий. За каждым профильным НИИ (НИИСФ РААСН, НИИЖБ им. А. А. Гвоздева, НИИОСП им. Н. М. Герсеванова, ЦНИИСК им. В. А. Кучеренко и т.д.) с государственным участием в этом случае должны быть закреплены конкретные направления деятельности по формированию и поддержанию в актуальном состоянии фонда нормативных документов в строительстве.

10. Следует рассмотреть возможность формирования государственных закупок на разработку отдельных сводов правил, либо небольших групп сводов правил внутри одного комплекса системы СНиП 10-01 (аналогично по НИР/НИОКР и методическим пособиям, стандартам) вместо объединения работ по различным тематикам в крупные закупки (лоты). Данный механизм позволит исключить дальнейшие субподрядные договоры с различными организациями на выполнение отдельных видов работ и уменьшением стоимости таких работ в те же сроки первоначальной закупки. По анализу государственных закупок за пять лет выявлен пул одних и тех же крупных организаций, которые побеждают на торгах. Операторам закупок следует учитывать людские ресурсы организации, если такая организация побеждает в один год сразу по нескольким Закупкам.

11. Минстрою России предлагается развивать сотрудничество с профильным строительным вузом (Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет) по направлениям разработки информационно-справочных и методических документов в строительстве;

   

 

  

12. Предлагается вынести на обсуждение с Минобрнауки вопрос о совместном издании ежегодных аннотированных сборников по работам в области строительства, техническом нормировании, архитектуре, градостроительстве. В данные сборники могут входить: диссертации на соискание ученых степеней кандидата или доктора наук; магистерские диссертации, НИРы разных министерств и ведомств, НИРы разрабатываемые профильными органами исполнительной власти субъектов РФ и другими профильными НИИ проектными институтами (по аналогии с изданием «Сборник аннотаций научно-исследовательских работ по строительству и архитектуре», работы, выполненные в 1959 г., Москва 1960 г., 534 стр. Изд. Центральный институт научной информации по строительству и архитектуре. Академия строительства и архитектуры СССР). В целях ознакомления сотрудников НИИ, проектных организаций, а также широких кругов инженерно-технических работников строительных организаций и производителей строительных материалов необходимо подготовить и издать «Сборник аннотаций работ по мониторингу и анализу действующих НТД в строительстве», научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, методических пособий, разработанных в период с 2015-го по 2020 г., а также обеспечить доступ к указанным работам на официальном сайте Минстроя России и (или) ФАУ «ФЦС» (в настоящее время размещены только методические пособия).

13. Ежегодно на 1 января издавать Указатель «Нормативных документов в строительстве», ФАУ «ФЦС». В Указатель должны войти все документы Фонда нормативной технической базы в строительстве. Ежемесячно издавать информационный бюллетень для подержания Указателя в актуальном состоянии. В настоящий момент профильное строительное министерство и Росстандарт не могут предоставить в ответ на официальное обращение текущее состояние перечня действующих и принятых стандартов в области строительства.

Александр БЛИНДЕР (на фото)

Полностью с презентацией статьи «Проблемы технического нормирования в строительстве РФ» можно ознакомиться здесь.

      

   

   

    

    

  

Другие публикации по теме:

Михаил Мишустин: Дебюрократизация строительства продолжится за счет внесения изменений в десятки отраслевых законов

Марат Хуснуллин: Дебюрократизация строительной отрасли будет во многом обеспечена за счет ее цифровизации

ТДК: комиссия по градостроительной документации одобрила предложения по дебюрократизации ряда согласительных процедур

С 1 августа обязательных СНиПов в строительстве станет на треть меньше

Владимир Путин: Треть нормативных требований в сфере строительства переведем в разряд рекомендаций

Минстрой: Президент прав — отрасль надо срочно дебюрократизировать

Как обновится Методика определения сметных цен на затраты труда в строительстве

Минстрой изменил порядок разработки и согласования СТУ

С 1 марта вступил в силу новый порядок утверждения сметных нормативов

Отраслевая нормативная база корректируется для внедрения стандарта КРТ

На публичное обсуждение вынесено 36 сводов правил: комментарий эксперта

Почему актуализированные СП устаревают раньше, чем вступают в действие: комментарий эксперта

К 1 августа Минстрой разработает рекомендации для регионов по реализации норм 151-ФЗ в части градостроительной деятельности, ценообразования и экспертизы проектов

Минстрой создаст реестр технических стандартов в строительстве

Владимир Путин: В строительстве нужно менять устаревшие правила и нормы, а также решить вопрос ценообразования

Минстрой: В сфере строительства должен быть единый техрегулятор

Утверждена методика разработки нормативов на работы по подготовке проектной документации: комментарий эксперта

Минстрой обнародовал методику применения сметных нормативов

Аналитический обзор по классификации зданий и сооружений общественного назначения: комментарий автора

Эту тему по просьбе портала ЕРЗ.РФ подробно осветил юрист компании «Арбитраж.ру» Сергей Филиппов — один из авторов профильного аналитического обзора, опубликованного недавно на сайте этой юридической фирмы.

   

  

Как и в любой другой отрасли, сегодня в строительстве нередко разыгрываются драмы недопонимания между заказчиками и подрядчиками (поставщиками). Для последних это чревато попаданием — по инициативе заказчика — в так называемый Реестр недобросовестных поставщиков (РНП), своеобразный «черный список» юрлиц.

Нахождение в нем, даже временное, означает серьезный удар по репутации и потерю интереса со стороны потенциальных партнеров, в том числе тех, кто представляет желанную для каждого предпринимателя сферу госзаказа.

О том, по каким причинам попадают в РНП строительные компании, и к каким аргументам взывают они потом в процессе судебных тяжб со своими заказчиками — подробно изложено в нашем аналитическом обзоре «Практика споров о включении в реестр недобросовестных поставщиков компаний в сфере строительства».

Его подготовили Денис Черкасов, Кирилл Снегирев, Анна Шуваева и я, Сергей Филиппов, — сотрудники юридической фирмы «Арбитраж.ру».

  

Фото: www.yur-usl.ru

   

Работа представляет собой исследование (более чем на 240 страниц) 100 судебных актов об оспаривании в кассационном порядке решений органов Федеральной антимонопольной службы (ФАС), вынесенных в пользу заказчиков, пожелавших включить своих подрядчиков в сфере строительства в «черный список» РНП. 

При подготовке обзора использованы нормативные правовые акты, судебная практика и другие источники информации в период с начала 2019 по апрель по апрель 2021 года на территории всех арбитражных округов РФ.

    

    

Вкратце перечислю основные положения работы и выскажу основной вывод.

Правила функционирования реестра недобросовестных поставщиков регулируются рядом правовых актов, при этом официальное понятие РНП в отечественном законодательстве отсутствует.  

Но из совокупного анализа норм об РНП (в частности, на основании 94-ФЗ, 44-ФЗ, 223-ФЗ) можно заключить, что под ним понимается реестр, формируемый из:

• участников проводимых закупок, уклонившихся от заключения контракта, предоставления обеспечения исполнения контракта;

• поставщиков (подрядчиков, исполнителей), контракты с которыми расторгнуты в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. 

Ведение РНП возложено на Федеральную антимонопольную службу (ФАС), а с содержанием Реестра можно ознакомиться по ссылке. 

В настоящее время РНП является весьма динамичным «черным списком». Ежедневно его данные меняются ввиду включения новых и исключения отбывших срок нахождения в нем недобросовестных поставщиков. Согласно сведениям РНП по состоянию на май этого года, в нем содержится более 22 000 записей — почти в два раза больше, чем в 2017 году.

  

Фото: www.np-ciz.ru

  

Слово «отбывших» употребляется не случайно, поскольку, в сущности, включение в РНП является санкцией, которая влечет серьезные последствия для бизнеса, в особенности того, который построен преимущественно на выполнении контрактов для государственных (муниципальных) нужд. 

Для таких юрлиц попадание в РНП является неприятным обстоятельством, поскольку, во-первых, закрывает доступ к соответствующему рынку на два года. Во-вторых, влечет за собой репутационные издержки — может быть определяющим фактором при выборе контрагента вне системы закупок в отношениях между коммерческими организациями.

Подавляющее большинство случаев попадания в РНП связаны именно с отказом заказчика от контракта ввиду существенных нарушений условий контракта подрядчиком (поставщиком). Список этих нарушений (по частоте) представлен в Диаграмме 1 ниже.

 

 

К сожалению, как показывает проведенный нами анализ практики арбитражных споров, заказчики нередко прибегают к процедуре включения в РНП (через ФАС) по формальным основаниям, не учитывая, например, объективных трудностей, с которыми пришлось столкнуться подрядчику при выполнении заказа.

Это приводит к появлению судебных исков со стороны подрядчиков, требующих исключить их из РНП. И здесь истцы также используют целый ряд аргументов. Список этих возражений (по частоте) представлен в Диаграмме 2 ниже.

 

 

Что касается соответствующих судебных тяжб в сфере строительства, то в период с 2017 по 2020гг. их число выросло более чем в два раза (см. Диаграмму 3 ниже).

 

 

Анализ статистики судебных дел демонстрирует прямую пропорциональную зависимость судебных споров от количества обращений заказчиков в управления ФАС: растет количество обращений заказчиков, растет и количество судебных споров относительно правомерности решения о включении в РНП (об отказе во включение в РНП). 

Примечательно, что несмотря на значительный рост судебных дел за четыре года, процентное отношение случаев признания решения ФАС незаконным остается практически неизменным.

По нашему мнению, данная тенденция, среди прочего, указывает на эффективность механизма судебного оспаривания решений о включении в РНП/об отказе во включении в РНП.

 

Фото: www.kontakt-keramika.ru

 

Резюмируя, стоит отметить, что зачастую обращения заказчика в территориальные управления ФАС России с просьбой включить (строительного) подрядчика в РНП вызваны неумением последнего построить нормальные коммуникации с контрагентом.

Это выражается в том, например, что строители просто не уведомляют своих заказчиков о невозможности выполнения работ в срок по причинам, независящим от самих строителей.

Необходимо помнить, что Гражданский кодекс РФ накладывает на стороны обязанность оказывать другу другу необходимое информативное и деятельное содействие для цели достижения результата по контракту (ч.3 ст. 307 ГК РФ).

Поэтому подрядчикам рекомендуется своевременно в письменном виде сообщать заказчикам о причинах, делающих невозможным выполнение работ в установленный срок и в согласованном объеме. 

Деловая корреспонденция о ходе исполнения контракта — залог успешной защиты подрядчиков при оспаривании как решений о включении в РНП, так и односторонних отказов заказчиков от дальнейшего исполнения обязательств.    

    

     

Сергей ФИЛИППОВ (на фото), юрист компании «Арбитраж.ру», один из авторов аналитического обзора «Практика споров о включении в реестр недобросовестных поставщиков компаний в сфере строительства».

  

       

Фото: www.storage.pravo.ru

 

 

 

 

 

Другие публикации по теме:

Арбитраж: Взыскание неустойки с подрядчика за просрочку проектных работ не всегда правомерно

Арбитражный суд: при проведении закупок проектная документация должна размещаться в ЕИС

Что войдет в создаваемый Единый государственный реестр в сфере строительства

Госзакупки в строительстве будут проводиться в форме аукционов и конкурсов